mai ve küreselleşme karşıtı çalışma grubu
GENEL GEREKÇE

KAMU YÖNETİMİ TEMEL KANUNU TASARISI

T.C. Başbakanlık,  Ankara,  Ekim 2003

http://www.tumbelsen.org adresinden alınmıştır.

 

GENEL GEREKÇE

Küreselleşme ve sanayi toplumu şartlarından bilgi toplumuna geçiş şeklinde özetlenebilecek olan dünyadaki gelişmeler ile halkımızın artan ve çeşitlenen talepleri, etkinliğin artırılması ve katılımcılık ekseninde kamu yönetiminde kapsamlı bir yeniden yapılanma ihtiyacını gündeme getirmiştir.

Esasen ülkemizde kamu yönetiminde yeniden yapılanma çabaları uzun bir geçmişe sahiptir. 1930’lu yıllarda başlayan bu yöndeki çalışmalar, 1950’li yıllarda devam etmiş, 1960 sonrası “Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi” (MEHTAP) başta olmak üzere çeşitli çabalar ile sürdürülmüş, 1988 yılında 6. Plan hazırlıkları kapsamında, ilk kez AB’ye uyumu ve vatandaş odaklı olmayı gündeme getiren Kamu Yönetimi Araştırması (KAYA) projesi ile belli bir olgunluğa ulaşmıştır. Çeşitli plan ve programlarda olduğu gibi 2001-2005 dönemini kapsayan 8. Plan kapsamında da yönetimde yeniden yapılanma ihtiyacı dile getirilmiş ve bu amaçla özel ihtisas komisyonlarınca çalışmalar yapılmıştır.

Ancak, tüm bu çabalar çeşitli nedenlerle başarısız kalmış ve kamu yönetiminde arzu edilen kaliteye ulaşılamamıştır. Yapılan çeşitli araştırmalara, yayınlanan raporlara ve alınan kararlara karşılık, ülkemizin 1980 sonrası ekonomi alanında gerçekleştirdiği serbestleşmeyi ve değişimi kamu yönetimi alanında tam olarak başardığı söylenemez. Bugün yaşadığımız sorunların temelinde bu kısmi değişimin doğurduğu uyum sorunları önemli bir yer tutmaktadır. 1990’lı yıllarda daha belirgin hale gelen kamuda yeniden yapılanma ihtiyacı ihmal edilmiş ve ülkemiz bu alanda diğer ülkelerin gerçekleştirdikleri değişimin oldukça gerisine düşmüştür. Dünya genelinde yaşanan hızlı değişim ve özellikle ülkemizin son yıllarda yaşanan krizlerle sürdürülemez olduğu belirginleşen mevcut yönetim anlayışı ve yapısı dikkate alındığında, kamuda yeniden yapılanmanın vaktinin çoktan gelip geçtiği, bu alanda ihtiyacın da ötesinde bir gerekliliğin oluştuğu gözlenmektedir.

Bu genel çerçeve içinde hazırlanan Kamu Yönetimi Temel Kanunu tasarısı yeni ve kapsamlı bir perspektif içinde kamu yönetiminde yeniden yapılanma sürecini başlatmak ve bu sürece rehberlik etmek üzere hazırlanmıştır. Kamu yönetimi zihniyeti, yaklaşım ve yöntemleri ile organizasyon yapısında köklü değişiklikler öngören bu Kanun tasarısı; kapsamlı bir çerçeve ve uzun vadeli bir perspektif içinde, merkezi idare ve mahalli idarelerde “iyi yönetişim” ilkelerini hayata geçirmeyi hedeflemektedir.

Dünyada yaşanan hızlı ve çok yönlü değişim özellikle yönetim anlayışında ve klasik bürokratik yapılarda köklü bir yeniden yapılanmayı gündeme getirmiştir. Dünyada yönetim anlayışını ve yapılarını köklü bir şekilde etkileyen veya uyaran değişim faktörleri dört ana başlık altında özetlenebilir:
-Ekonomi teorisinde değişim,
-Yönetim teorisinde değişim,
-Özel sektörün rekabetçi yapısı ve kaydettiği ilerlemeler,
-Toplumsal eleştiri ve değişim talebi ile sivil toplumun gelişimi.

Bütün bu teorik ve reel değişimler doğrultusunda kamu yönetiminin toplumsal rolü ve işlevleri ile bunları yerine getirirken uygulayacağı yöntemler ve oluşturacağı kurumsal yapılar tartışma konusu haline gelmiştir. Genel olarak ifade edilecek olursa, toplumun taleplerine karşı daha duyarlı, katılımcılığa önem veren, hedef ve önceliklerini netleştirmiş, hesap veren, şeffaf, daha küçük ancak daha etkin bir kamu talebi dile getirilmiştir. Kamunun üretimden çekilmesi, düzenleyici işlevinin güçlendirilmesi, özel sektör ve toplum ile paydaşlık ilişkisi geliştirmesi öngörülmüştür.

Yaşanan bu değişimler kısaca küreselleşme ve bilgi toplumuna geçiş çerçevesinde açıklanabilir. İç ve dış arasındaki ayrımın göreli olarak kolay çizilebildiği bir dünyanın yerini, sınırların gittikçe belirsizleştiği ve etkileşimin yoğunlaştığı bir ortamda dışarısı ile içerisinin kaynaşması almıştır. Üretim faktörleri içinde bilginin ve teknolojik gelişmenin katkısı belirleyici hale gelmiştir.

Sonuç olarak; iç pazar ağırlıklı ve sanayi toplumuna özgü kurumlarda köklü bir değişim ihtiyacı ortaya çıkmıştır. Kamunun rolünü yeniden tanımlama ihtiyacı doğuran bu değişimler özellikle özelleştirme, sivilleşme ve yerelleşme şeklinde gelişen eğilimleri desteklemektedir. Kamu kuruluşları özel sektörün daha verimli üretim yaptığı alanları terk etmekte, eskiden “doğal tekel” olarak düşünülerek devletin kontrolüne bırakılan alanlar dahi düzenleyici yapılar kurulmak suretiyle özel kesime açılmakta, bazı kamu hizmetleri sivil toplum kuruluşlarına devredilmekte, merkezi yapılar yerine yerinden yönetim anlayışı hakim hale gelmektedir.

ABD, İngiltere, Kanada, İrlanda, Yeni Zelanda gibi birçok gelişmiş ülke küreselleşme ve bilgi toplumu şartları tarafından ana çerçevesi çizilen bu yeniden yapılanma sürecinde öncü bir rol oynamıştır. Eski Doğu Bloğu ülkeleri ile gelişmekte olan ülkelerden bir çoğu da bu sürece katılmış ve yönetim yapılarında köklü reformlar yapma yönünde adımlar atmışlardır.

Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı dünyada yaşanan bu gelişmeler ve çeşitli ülkelerde yaşanan tecrübeler ışığında ülkemizi 21. yüzyılda çağdaş bir yönetim zihniyetine ve yapısına kavuşturmak amacıyla hazırlanmıştır. İyi yönetişim olarak da tarif edilebilecek bu çağdaş yönetim zihniyeti ve yapısı;
-Katılımcı ve paylaşımcı bir anlayışa sahiptir.
-Pro-aktif ve gelecek yönelimli bir bakışı esas alır.
-Girdi odaklı olmaktan sonuç ve hedef odaklı olmaya yönelir.
-Kendine odaklı olmaktan vatandaş odaklı olmaya geçişi hedefler.

Bu yeni anlayış içinde, 21. yüzyılda kamu yönetimi;
-Şeffaf olmak,
-Katılımcı olmak,
-Düşük maliyetle çalışmak,
-Etkin olmak,
-İnsan haklarına saygılı olmak,
-Belirsizliği ve ayrımcılığı azaltacak şekilde hukuka dayanmak ve
-Öngörülebilir olmak zorundadır.

Rekabete açık bir dünyada, halkın rızasına dayalı olmayan bir yönetim; insanlarını mutsuz kılmakta, nitelikli insan gücünü başka ülkelere kaçırabilmekte; buna karşılık, artan yabancı sermaye yatırımlarından faydalanamamakta ve sonuçta uluslararası rekabette ülkenin nispi konumunu kötüleştirmektedir. Yukarıda ana hatları ortaya konan yeni yönetim zihniyetine sahip ülkeler ise insanlar, sermaye, bilgi ve teknoloji için bir çekim merkezi oluştur makta, hızlı bir şekilde gelişerek halkın refahını artırabilmektedir.

Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısının temel aldığı bu yeni yönetim anlayışı ve uygulaması;
- Piyasaya saygılıdır ve mümkün olduğu ölçüde piyasa araçlarını kullanır,
- Hukukun güvencesi altında sivil toplum kuruluşlarına geniş bir alan tanır,
-Yerel ve yerinden yönetim yapılarını öne çıkarır,
-Stratejik yönetim anlayışı içinde öncelikli alanlara yoğunlaşır, performansa ve kaliteye dayanır,
- Bilgi teknolojilerini yönetimin bütün süreçlerine yayar ve kullanır,
-Mevzuatta kısalıktan ve sadelikten yanadır,
-Yatay organizasyon yapısı ve yetki devrini gerektirir,
-Katılımın gelişmesi için gerekli güvenli ortamı ve mekanizmaları oluşturur,
-Hesap verebilirliği artırır,
-Herkesin bilgi edinme hakkı olduğuna inanır,
-Her şeyin başı olan insan kaynaklarını geliştirmeye ve güçlendirmeye çalışır.

İnsanlığın ortak tecrübesine dayanan bu olumlu hedefler ve araçlar, ülkemizde yaşayan milyonlarca insanın özgür ve müreffeh yaşaması kadar, gelecek nesillerin mutluluğu açısından da son derece önemlidir.

1980’li yıllarda diğer birçok gelişmekte olan ülkeden önce başlatılan yenilikler, ülkemizin uzun yıllara dayalı ithal ikameci ve içe dönük gelişme stratejisini değiştirmiştir. Yeni dönemde serbest piyasa mekanizması ve rekabete dayalı bir strateji içinde dışa açılma hedefi benimsenmiş, 1990’lı yıllara kadar başarılı bir şekilde uygulanmıştır. Ne var ki ülkemiz 1990’lı yıllarda hızlanan değişim sürecini 1980’li yıllarda olduğu kadar zamanında ve doğru algılamakta zorlanmış, gerekli uyumu gösterememiştir. 1980’li yıllarda uygulanan ve daha çok engelleri kaldırma üzerine kurulu “birinci dalga” yapısal uyum politikaları, yeniden yapılanmayı gerektiren ve daha zorlu olan “ikinci dalga” yapısal uyum politikaları ile tamamlanamamıştır.

Diğer bir ifade ile, daha çok “engellerin kaldırılması ve serbestleşme” üzerine kurulu reformlar yapılmış, ancak devletin rolünü yeniden tanımlayıcı ve genel olarak “yeniden yapılanma” gerektiren ikinci dalga reformlarda tam olarak başarıya ulaşılamamıştır.

Sağlanan serbestleşmeye rağmen doğrudan yabancı sermaye girişlerinde son derece kısıtlı kalan gelişmeler, ülkemizin küreselleşmenin oluşturduğu fırsatları değerlendiremediğini, buna karşılık risklerine açık bir yapıda kaldığını göstermektedir. Doğrudan yabancı sermaye konusunda 2001 yılındaki istisnai performans hariç, ülkemizin 1 milyar dolar sınırını bir türlü aşamadığı gözlenmektedir. 1991 yılında gelişmekte olan ülkelere yapılan toplam doğrudan yabancı sermaye yatırımları içinde ülkemizin payı % 1,8 iken, bu pay 1999 yılına gelindiğinde binde 3’lere gerilemiştir. Bu düşük performans ülkemizin küresel rekabet şartlarına adapte olamadığını ve oldukça yüksek düzeylerde seyreden sermaye hareketlerinden üretimi ve istihdamı artıracak şekilde yararlanamadığını göstermektedir.

1991 yılında 150 milyar dolar olan GSYİH 2000’li yıllara gelindiğinde 180 milyar dolarlara ulaşmış, ancak aynı dönemde nüfus artışının etkisi dikkate alındığında kişi başına gelir yıllık ortalama % 0,3 oranında gerileyerek 2681 dolardan 2607 dolara düşmüştür.

Bu sonuç halkımızı yoksullaştırırken, ülkemizi de dünya ölçeğinde gelişmişlik sıralamasında geri noktalara götürmüştür. Aynı dönemde OECD ortalamalarına (Slovenya, Macaristan ve Polonya hariç) bakıldığında, kişi başına gelirin 11.141 dolardan 22.100 dolara çıktığı görülmektedir. Bu rakamlar ülkemizin 1991-2002 döneminde neler kaybettiğinin, potansiyelini kullanması halinde ise nerelerde olabileceğinin özet göstergeleri olarak değerlendirilebilir.

Kısaca, ülkemiz 1990’lı yıllarda artan rekabet ortamı içinde yeniden yapılanmasını gerçekleştirerek potansiyelini kullanamamış, bunun sonucunda geçmişe ve diğer ülkelere göre konumunu iyileştirmek bir yana, koruyamamıştır. Bu çerçevede, ülkemizde kamu yönetiminde yeniden yapılanmayı gerekli kılan dört temel açık oluştuğu gözlemlenmektedir:
-stratejik açık,
-bütçe açığı,
-performans açığı,
-güven açığı.
Bu dört açık aynı zamanda yönetimde değişim çabalarının temelinde yatan sorunlara kapsamlı bir çerçeve sunmaktadır. Stratejik bir bakış açısından ve uzun vadeli planlamadan yoksun bir çerçevede aşırı büyüyen ve merkezileşen kamu idaresi, gelirlerini aşan harcamalara yönelmekte ve kaynakları verimli kullanamayarak bütçe açığı oluşturmakta; halkın beklentilerini karşılamayarak performans açığı vermekte; bu verimsiz yönetim süreci çeşitli yozlaşma ve yolsuzluk olayları ile birleştiğinde ise halkın yönetime olan güvenini eritmektedir.

Bütün bu açıklar arasında en fazla görünür olanı mali açıktır. Rasyonel kaynak tahsisi yapamayan ülkemiz sonuçta gelirlerinin çok üzerinde harcama yapan bir mali yapı ile baş başa kalmıştır. Toplumsal talepleri zamanında, sağlam kaynaklarla ve verimlilik esasına göre çalışarak karşılayamayan kamu kurumlarının harcamaları borçlanma ile finanse edilerek, yeniden yapılanma gereği bir süre için de olsa ertelenebilmiştir. Ancak, artan mali açıkların beslediği güvensizlik içinde yüksek faiz oranları ile borçlanma limitlerine gelen kamu kesimi zamanında yapamadığı uyumun maliyetini fazlasıyla ödemeye başlamıştır. Özellikle transfer harcamalarına bağlı olarak bütçe harcamalarında yaşanan çarpıcı artış bütçe gelirlerindeki artış ile dengelenememiş ve 1991-2002 döneminde bütçe dengeleri belirgin bir şekilde bozulmuştur. 1991 yılında 5,3 olarak gerçekleşen bütçe açığı 2002 yılında 14,6 olmuş, Kamu Kesimi Borçlanma Gereği % 15 seviyelerinin üzerine çıkmıştır.

Yapılan geniş kapsamlı kamuoyu araştırmalarının da gösterdiği gibi, vatandaşlarımız mevcut sosyo-ekonomik koşullardan ve yönetim kalitesinden derin bir memnuniyetsizlik içindedirler. Sadece verimsiz hizmetten değil, hizmet alırken herkese eşit davranılması konusunda da toplumda yaygın bir şikayet hali oluşmuştur.Halkın yönetime duyduğu güvenin azalmasında ve memnuniyetsizliğinin artmasında; ortaya koyduğu tercihlerin kamu politikalarına yansımayışı, verim kayıpları ve menfaat ilişkilerinin kamu kaynaklarının kullanımında genel faydanın önüne geçmesi etkili olmuştur. Adalet hizmetleri, sağlık ve vergi gibi alanlar başta olmak üzere bir çok alanda kamu hizmetleri yetersiz ve kalitesiz olarak algılanmaktadır. Özellikle merkezi hükümette reform isteyenlerin oranı % 90’ların üzerine çıkmaktadır. Kamu hizmetlerinden duyulan memnuniyetsizliğin kişisel yaşam koşullarından duyulan genel memnuniyetsizliğin üstüne çıktığı bu ortamda; başta ekonomi olmak üzere eğitim, sağlık ve adalet hizmetlerinde gelişme sağlanması talep edilmektedir.

Kapalı bir ekonomik yapı içinde, yönetim hatalarının üstü örtülebilmektedir. Açık bir ekonomide ise yönetim hatalarının bedeli çok ağır olmaktadır. Ağırlaşan ekonomik şartlar ve birbiri peşi sıra ortaya çıkan krizler daha derinlerde bir yönetim krizi yaşadığımızın en açık göstergesi olmuştur. 1950-1993 dönemine bakıldığında Türkiye’nin sadece 1954 yılında % 3, 1979 yılında % 0,5 ve 1980 yılında % 2,8 küçüldüğü gözlenmektedir. 1994-2001 döneminde ise ekonomi üç ayrı dönemde küçülmüş, küçülme oranları ise geçmişe kıyasla çok daha yüksek boyutlarda olmuştur. 1994 ve 1999 yıllarında ülke ekonomisi % 6,1, 2001 yılında ise % 9,4 küçülmüştür. Yıllar boyu sağlanan kazanımların bir anda ortadan kalkması anlamına gelen bu olumsuz gelişmeler toplumun düşük gelirli kesimlerine yansımaları itibariyle daha ağır sosyal sorunlara yol açmış ve istihdam olanaklarını büyük ölçüde daraltmıştır. Dünyada enflasyon ile yaşamak zorunda olan ender ülkeler arasında kalmayı sürdüren, kesimler ve bölgeler arası gelir dağılımı gittikçe bozulan, işsizliğin olağanüstü boyutlara ulaştığı, sağlıklı bir şekilde şehirleşemeyen, dış ticarette sürekli sorun yaşayan, teknoloji üretemeyen bir ülke konumundan kurtulunamamıştır. Ekonomimiz iç ve dış şoklara karşı kırılganlığını defalarca göstermiş, ağır borç yükü altında kamu maliyesi halkın taleplerini karşılamaktan uzaklaşmış, insanımızın geleceğe dair umutları kırılmıştır.

1971 yılında yüzde 17,4 ile başlayan çift haneli enflasyon oranı bugüne kadar tek haneli enflasyona geri düşmemiştir. 30 yılı aşkın bir süredir enflasyon ile birlikte yaşamak zorunda kalan halkımız ve iş dünyamız enflasyonu adeta bir kader olarak algılar hale gelmiş, oluşan bu beklenti kırılamadığı için enflasyon kronik bir problem olarak günümüze kadar varlığını sürdürmüştür. 1994 yılında % 100’ün üzerine tırmanan bu oran 1999-2001 döneminde % 50’lere gerilemiştir. 2002 yılı itibariyle bakıldığında ise bu oranın % 30’lar düzeyine indiği ve 2003 yılında % 20’nin altına düşeceği anlaşılmaktadır.

Yaşanan ekonomik krizler sosyal dengeleri de bozmuştur. Devlet İstatistik Enstitüsü tarafından en son 1994 yılında yapılan hesaplamalara göre hanehalkları bazında en düşük % 20’lik kesim toplam gelirin sadece % 4,9’unu alırken en yüksek gelir kesimi % 54,9’unu almaktadır. Bu rakamlar en düşük gelir dilimi ile en yüksek gelir dilimi arasında 11 katı aşan bir fark olduğunu ortaya koymaktadır.

1994 sonrası yaşanan krizlerin ve sosyal boyutu ihmal edilen politikaların sonucunda bu tablonun daha da kötüleştiği tahmin edilmektedir. 1991-2002 döneminde Türkiye ekonomisi istihdam üretememiş ve buna bağlı olarak işsizlik oranı artmıştır. Tarım kesiminde 2 milyon civarında istihdam azalması gerçekleşirken, sanayide sadece 1 milyon, hizmetler sektöründe ise 2,8 milyon istihdam olanağı ortaya çıkmıştır. Nüfus artışına bağlı olarak istihdam edilmeye ihtiyaç duyan insanların sayısındaki artış sonucunda işsizlik oranı % 7,8’den % 10,6’ya yükselmiştir. Eksik istihdam da dahil edilirse işsizlik rakamları çok daha yüksek düzeylere çıkmaktadır.

Kamu yönetiminin yeterli performansı göstermeyişinde özellikle 1990’lı yıllarda yaşanan siyasi istikrarsızlıklar ve koalisyonlar da etkili olmuştur. Etkili bir koalisyon kültürü üretemeyen bir siyasi yapılanma içinde koalisyon ortakları arasında kamu yönetiminin rasyonel olmayan bir şekilde paylaşımı ve ortak politika oluşturma zorlukları kamu yönetimini olumsuz etkilemiştir. Ayrıca, ülkemizde siyaset ile kamu yönetimi arasındaki ilişki sağlıklı bir temele oturtulamamıştır. Bir yandan siyaset kurumu bürokrasinin gündelik işleyişine gereğinden fazla müdahil olurken, diğer yandan bürokrasi esasen siyaset kurumu tarafından belirlenmesi gereken politika ve stratejiler konusunda siyasetten yeterli girdi almadan çalışma alışkanlığını sürdürmüştür. Sonuçta politika ile uygulama farklılaşmış, siyaset kurumu kendisinin ürünü olarak görüp sahiplenmediği politikaları ihmal etmiş, bürokrasi ise gündelik çalışmalarında sık siyasi müdahaleler nedeni ile rasyonel olmayan kararlar almaya zorlanmıştır.

Diğer yandan, Türkiye’nin AB’ye tam üyelik hedefi doğrultusunda yönetim yapısını katılmayı hedeflediği topluluk standartlarına kavuşturma çabası, kamu yönetiminde yeniden yapılanma açısından önemli bir değişim faktörü olarak gündeme gelmektedir.

Coğrafi ve tarihsel ilişkilerimiz ile ekonomik bağlarımızın yanı sıra, milyonlarca insanımızın fiili olarak yaşadığı bu birliğe katılma hedefi 40 yılı aşkın bir zamandır ülke olarak benimsediğimiz temel bir tercih olarak ortaya konmuştur.

Küreselleşme sürecinin de bir parçası olarak görülebilecek olan bu bölgesel entegrasyon çabası, piyasa ve demokratik değerler üzerine kurulu bir birliktelik ve yönetim anlayışını yansıtmaktadır.

Demokratikleşme ve gelişmiş bir piyasa düzeni kurma, ekonomik gelişmenin nimetlerini adil bir şekilde paylaşma hedefleri ile de uyum içinde olan AB’ye tam üyelik sürecinde, yönetim yapımızın çağdaş standartlara kavuşturulması bir gereklilik olarak ortaya çıkmaktadır.

Kamu yönetiminde yaşanan sorunların ve krizlerin temelinde yatan en önemli nedenlerin başında ülkemizin çağın koşullarına ve halkımızın taleplerine yeterince cevap veremeyen yönetim anlayışı ve yapısı gelmektedir. Bu sorunların temelindeki mevcut yönetim anlayışının özelliklerini özetlemek gerekirse;
-Gelecek Yönelimli Değil Geçmiş Yönelimli,
-Amaç Yönelimli Değil Sorun Çözme Yönelimli,
-Teşhis Yönelimli Değil Çözüm Yönelimli,
-Tek Taraflı ve Kapalı bir Yaklaşım,
-Ödüllendirme Yerine Cezalandırma Yönelimli.

Bütün bu özellikler aşırı büyüme ve merkezileşme sorunu ile pekişmektedir. 20. yüzyıl boyunca kamu yönetiminde merkezi ile taşra ve mahalli idareler arasında işbölümüne bakıldığında, ülkemizin önemli oranda merkezileştiği görülmektedir. 1950’li yıllardan önce yerel yönetimlerin toplam kamu harcamaları içindeki payı oldukça yüksek iken, bu oran 1950 sonrası giderek düşmüştür. 1980 sonrası belediyelere sağlanan imkanlar ve büyükşehir belediyeciliği sonucunda artan mahalli idare katkısı bu bozulan dengenin onarılmasına ve uluslararası standartlara uyumu sağlayamamıştır. Toplam kamu harcamaları içinde göreli olarak düşük paya sahip olmanın yanı sıra;
-Merkezi idare ile mahalli idareler arasında uygun olmayan görev dağılımı,
-Yetersiz mali kaynaklar,
-Örgütlenme ve personel sorunları,
-Merkezi idarenin mahalli idareler üzerinde gereksiz vesayet uygulamaları,
-Şeffaflık ve katılım yetersizliği ile
-Merkezi hükümete aşırı bağımlılık,
temel sorunlar olarak ortaya çıkmaktadır.
Aşırı merkezi bir yapı içinde bir yandan merkezi birimler kendilerinden beklenen stratejik liderliği ve politika belirleme özelliğini yitirerek gereksiz ayrıntılara ve kırtasiyeciliğe boğulurken, diğer yandan sağlıklı bir işbölümünden ve görev tanımından yoksun yapılar birbirleriyle uyumsuz bir şekilde değişmiş ve büyümüş, aynı alanda hizmet sunan kurumların sayısı artmış, kurumsal kargaşa ve çatışmalar yoğunlaşmıştır. Koordinasyonun zayıfladığı, kaynak israfının arttığı ve hizmet kalitesinin düştüğü bu ortamda, halkın beklentilerine ve ihtiyaçlarına uygun kamu hizmeti üretimi nicelik ve nitelik olarak gerilemiştir.

Aşırı büyüme merkezileşme ile paralel olarak giden bir süreç ise mahalli idarelerin sayısında optimum ölçeği dikkate almayan bir büyüme olmuştur.

Diğer yandan, aşırı merkezi ve rasyonaliteden uzak kamu bütçesi temel olarak ücret ve faiz ödemeleri ağırlıklı bir yapı kazanmıştır. Ücret ve faiz ödemelerinin merkezi hükümet harcamaları içindeki payı OECD ortalaması olarak % 20,7 düzeyinde kalırken, bu oran ülkemiz için % 59,5 gibi son derece yüksek bir seviyeye çıkmıştır. Bu rakamlar bütçenin esas itibariyle kamu görevlilerine maaş dağıtılan ve faiz ödemelerinin yapıldığı bir mekanizmaya dönüştürüldüğünü belgelemektedir. Bütçe büyüklük ve kompozisyon açısından olduğu kadar şeffaflık bakımından da sorunludur. Örneğin 1999 yılında resmi bütçe GSMH’nın % 36’sı iken, bu oran bütçe dışı fonlar, döner sermayeli kuruluşlar, sosyal güvenlik kuruluşları ve mahalli idareler dahil edildiğinde % 46’ya ulaşmaktadır. Yarı mali harcamalar da eklendiğinde bu oran % 56’ya kadar çıkmaktadır Bu durum TBMM’ye sunulan bütçenin kamunun gerçek harcamalarının oldukça altında bir büyüklüğü kapsadığını göstermektedir.

Kamu mali yönetiminde ortaya çıkan sorunların kaynaklarına bakıldığında bütçenin stratejik bir perspektife dayanmayışı önemli bir faktör olarak ortaya çıkmaktadır. Geleceğe dönük amaç ve hedefler belirleyerek, bütçelerin bu amaç ve hedefleri gerçekleştirmeye dönük bir şekilde hazırlanmadığı gözlenmektedir.

Yönetimde yaşanan sorunların ana kaynakları arasında mevcut kamu personel rejimi de önemli bir unsur olarak yer almaktadır.
- Liyakat sisteminin kurulamayışı ve gereği gibi işletilemeyişi,
- Performansa dayalı olmayan çalışma ve ücret sistemi,
- Verimliliğe dayalı olmayan ve haksız ücret farklılıkları,
- Aşırı ve dengesiz personel yapısı,
-Hizmet içi eğitime gereken önemin verilmeyişi,
-Personel konusunda aşırı ve karmaşık mevzuat düzenlemeleri,
kamu personel rejiminde yaşanan bazı temel sorunlardır.

Yönetimin temel fonksiyonları arasında denetim önemli bir yer tutmaktadır. Özellikle özelleştirme ve yerinden yönetimin gündeme geldiği bir ortamda denetimin anlamı ve önemi daha da artmaktadır. Devletin düzenleyici ve denetleyici olarak halkın yararını koruyacak bir işlev üstlendiği günümüz dünyasında yönetimin kalitesi denetimin kalitesi ile yakından ilişkili hale gelmektedir.

Ne var ki ülkemizde arzu edilen nitelikte bir denetim sistemi oluşturulamamıştır. Mevcut denetim sistemine bakıldığında ilk akla gelenler;
-Fazla sayıda ama etkisiz denetim,
-Kurallara uygunluğa ve geçmişe dönük denetim,
-Hedeflerden ve performans göstergelerinden yoksun bir denetim ve
-Yetersiz kamuoyu denetimidir.

Çok sayıda, birbiriyle zaman zaman örtüşen, kurallara göre çalışma üzerinde yoğunlaşan ve hata bulma mantığı ağırlıklı denetim sonucunda yöneticiler iş yapamaz hale getirildikleri gibi, israf ve yolsuzluklara da herhangi bir çözüm üretilmemektedir. Denetimde keyfilik ve denetim sisteminin siyasi tercihler ile amaç dışı kullanımı da eklendiğinde denetim sistemi son derece sorunlu bir haldedir. Aksi taktirde, ülkemizde bu ölçüde israf ve yolsuzlukların yaşanması ve halkın ihtiyaçlarının karşılıksız kalması gerçeği ile karşı karşıya kalınmazdı.

Sonuçları itibariyle bakılınca, israf ve yolsuzlukları aynı kategoride düşünmek gerekmektedir. Her iki sorun da kamu kaynaklarının rasyonel ve amaca uygun kullanımını engellemekte, toplumun genel yararı için kullanılması gereken kaynakların verimsiz ve haksız bir şekilde belli kesimler lehine kullanımını ifade etmektedir. İsraf denince gereksiz yere kullanılan makam aracı, lojman, hizmet binası ve dinlenme tesisleri ilk akla gelen kalemlerdir. Performansa dayalı, yeterli ve dengeli bir ücret sistemi kurarak kamu görevlilerine uygun bir ödüllendirme sağlayamayan mevcut yönetim anlayışımız ve yapımız, bu harcamaların kaynağını teşkil etmektedir.

2003 yılı bütçesinde ortaya konan resmi rakamlara bakıldığında sadece konsolide bütçe kapsamı içine giren kuruluşlarda 85.000’in üzerinde taşıt, 2.645 sosyal tesis ve 224.401 lojman bulunduğu görülmektedir. Bu harcamalar sadece yatırım maliyetleri itibariyle değil, işletme dönemi içinde ortaya çıkan büyük giderlerle de bütçe üzerinde olumsuz bir etkide bulunmaktadır.
Ayrıca, bu varlıkların kamu çalışanları arasında dengeli ve adil dağılımı sağlanamamakta ve bu nedenle çalışma barışı olumsuz etkilenmektedir.

Çeşitli sektörlerde gerçekleşen gereksiz yatırımlar da israf olarak görülmelidir. Mevcut kamu yatırım stokunun stratejik bir perspektifle oluşmadığı, planlarda ortaya konan önceliklerin proje bazına yeterince yansımadığı, fizibilitesi ortaya konmamış çok sayıda projenin programa alındığı, bütün bunların sonucunda ise kamu yatırım programının aşırı genişlediği artık genel kabul gören bir durumdur. Yetersiz kaynakların çok sayıda proje arasında dağıtıldığı bu yapı içinde, kamu yatırımlarının tamamlanma süreleri uzamakta, maliyetleri artmakta, toplumun beklediği hizmetler ise gecikmektedir. Kamu yatırım programının yeterli bir stratejik çerçeve ve önceliklendirmeden hareketle oluşturulamayışı, faiz baskısı altında bulunan bütçeden yatırımlara yeterli kaynak ayrılamayışı ve yıllık tahsisat fazlaca değişmezken kamu proje stokunun büyümesi sonucunda; 1994-2000 döneminde kamu projelerinin ortalama tamamlanma sürelerinin yaklaşık iki katına çıktığı gözlenmektedir. 2001-2003 döneminde programdan birçok projenin çıkarılması ile sonuçlanan rasyonalizasyon çabalarına karşılık, kamu yatırım projelerinin ortalama tamamlanma süreleri henüz kabul edilebilir bir düzeye düşmemiştir.

Kamuda rasyonel olarak çalışmayan ve kara delik oluşturan noktalar yatırımlardan ibaret değildir. Ayrıntılı bazda incelenmesi halinde Maliye Bakanlığı tarafından yürütülmekte olan cari harcamalarda ve Hazine Müsteşarlığı tarafından idare edilen borçlanmalarda ve transfer harcamalarında benzer bir yapı ile karşılaşmak mümkündür. Dış borçlarımızın ne miktarda olduğu konusunda bile çok farklı rakamların telaffuz edildiği bir ortamda borçlanma stratejisinin ve politikalarının sağlıklı yürütüldüğü düşünülemez.Tasarruf genelgeleri ve harcamalara genel geçer kesintiler uygulanan bir yapı içinde ise sonuçlara odaklı bir bütçe ve harcama sürecinden bahsedilemez.

İsraf ve stratejik olmayan kararlar dışında şeffaf olmayan bir ortamda yolsuzlukların da ciddi boyutlara ulaştığı görülmektedir. 2001 krizi sonrasında sadece bankacılık sektöründe yaşananların maliyeti hala zihinlerdeki tazeliğini korumaktadır. Bu olay yolsuzlukların makro ekonomik dengeleri sarsacak boyutlara ulaştığını göstermesi bakımından dikkatle incelenmelidir. Ayrıca, ihale, enerji başta olmak üzere çeşitli alanlarda yapılan uluslararası sözleşmeler, gümrük ve vergi alanları gibi birçok konuda yolsuzlukların önemli boyutlara ulaştığı belirlenmektedir.

Kıt kaynaklarını gelişme ve halkın taleplerine dönük olarak kullanma durumunda olan bir ülkede israf ve yolsuzlukların ulaştığı bu boyut devam ettiği sürece sürdürülebilir bir gelişme ortamının oluşturulması mümkün olmadığı gibi, halk ile devlet arasındaki güvenin de tam olarak sağlanması son derece güçtür. Şeffaflığa, hesap verme sorumluluğuna, katılımcılığa ve kamuoyu denetimine açık olmayan bir yönetim anlayışı ve yapılanması devam ettiği sürece de bu sorunların üstesinden kalıcı bir şekilde gelinmesi düşünülemez.

Uzun yıllardır tartışılan, zaman zaman bürokrasi ve siyasi otoriteler tarafından çeşitli şekillerde gündeme getirilen yeniden yapılanma ihtiyacı, artık ihtiyaç olmanın ötesine geçmiş ve bir gerekliliğe dönüşmüştür. Ülkemizin küresel rekabet ortamı içinde hak ettiği yere gelmesi ve halkımızın refah düzeyinin yükselmesi bu değişim ile birebir ilişkilidir. Uzun yıllardır tartışılan, hayata geçirilmemiş çeşitli tasarılara konu olan bu yeniden yapılanmanın daha fazla geciktirilmemesi gerekmektedir. Mevcut verimsiz yapının maliyetlerinin birikimi ve geç kalmış bir yeniden yapılanmanın daha fazla uyum sorunu doğuracağı dikkate alındığında, siyasi kararlılık ve toplumsal destek gösterilerek bu reformun biran önce hayata geçirilmesi bütün kesimlerin ortak sorumluluğudur.

Ülkemiz son yıllarda belirgin hale gelen strateji açığını, mali açığı, performans açığını ve güven açığını kapatmak ve yaşanan olumsuz süreci tersine çevirmek zorundadır. Bu kapsamda, özelleştirme, sivil toplumu güçlendirme ve yerelleşme yoluyla;
-Hantal merkezi birimler daha küçük ama daha etkin bir yapıya dönüştürülecek ve performansları artırılacak,
-Yüklerinden arınan merkezi yapılarda stratejik düşünme boyutu güçlendirilecek,
-Kaynak kullanımında stratejik planlar esas alınarak verimlilik sağlanacak,
-Her şeyden önemlisi, halkın yönetime olan katılımı artırılarak, güveni tazelenecektir.

Yeniden yapılanma süreci mekanik bir şekilde sadece yasaların ve kurumsal yapıların değiştirilmesi anlamına gelmemektedir. En az bunlar kadar anlayışların, düşünüş ve davranış kalıplarının değişimini de içermektedir. Daha sistematik olarak ifade edilecek olursa, temelde bir değişim süreci olan yeniden yapılanma üç ana aşamada ele alınmaktadır:
-Yönetim zihniyetinin değişmesi,
-Stratejik tasarım,
-Örgütsel tasarım.

Bu çerçevede, dış çevreye açık ve rekabetçi bir ortamın ve bilgi toplumunun gereklerine uygun bir şekilde bu Kanun ve bu Kanunu takip edecek tamamlayıcı nitelikteki diğer düzenlemelerle;
- Geçmiş yönelimli bir yönetimden gelecek ve amaç yönelimli bir yönetime,
- Çözüm yönelimli bir anlayıştan, teşhis yönelimli bir anlayışa,
- Kapalı ve tek taraflı bir yaklaşımdan, açık ve katılımcı bir yaklaşıma,
- Ceza yönelimli bir uygulamadan ödül yönelimli bir uygulamaya, geçilmesi öngörülmektedir.

Bu yeni zihniyetin gereği olarak gelecek yönelimli ve katılımcı bir anlayış içinde “stratejik yönetim” yaklaşımına geçilmektedir. Stratejik yönetim kapsamında;
-Ortaya konan yeni zihniyete uygun bir şekilde geleceğe dair tasarım geliştirme,
- Misyon ve vizyon belirleme,
- Temel amaç, politika ve öncelikleri şekillendirme, Ölçülebilir başarı göstergeleri oluşturma ve önceden ilan etme,
- İnsan kaynaklarını geliştirme, unsurları vurgulanmaktadır.

Örgütsel tasarımda ise değişimin izlenmesi ve zaman geçirilmeden uyum sağlanması küçük, etkin ve esnek yapıların önemini artırmaktadır. Bu kapsamda, dinamik ve bilgi temelli bir anlayışın gereği olarak;
-Merkezi yönetim yerine yerinden yönetim,
-Esnek ve yatay organizasyon yapıları,
- Çakışmaların ve çatışmaların engellenmesi,
-Gereksiz hizmetlerin tasfiyesi, hizmet satın alımı,
gibi unsurlar desteklenmektedir.

Yukarıda ortaya konan yeniden yapılanmada aşamalandırma esas olarak “sistem” bakış açısının ürünüdür. Değişimin parçalardan hareketle değil sistemin bütününden başlatılması, değişime temel bir istikamet verilmesi ve değişim sürecindeki uyumsuzlukların en aza indirilmesi hedeflenmektedir. Aksi taktirde kamuda yeniden yapılanmanın beklenen yararları üretmesi ve kalıcı hale gelmesi mümkün olamayacaktır.

Bütün bu değişim ve dönüşüm süreçleri sonucunda hedeflenen, etkili ve katılımcı bir devlet ve kamu yönetimini yerleştirmektir. Etkili ve katılımcı bir kamu yönetimi halkımızın refahına olduğu kadar ülkemizin uluslararası alanda etkinliğine ve saygınlığına da büyük katkıda bulunacaktır.

Bu yeniden yapılanmada;
-Daha katılımcı,
-Daha saydam ve
-İnsan hak ve özgürlüklerine saygılı,

bir kamu yönetimi ile kamu hizmetlerinin;

-Adil,
-Etkili ve verimli,
-Süratli,
- Kaliteli
sunumu amaçlanmaktadır.

Daha kapsamlı olarak ifade edilecek olursa, Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı;
-Kamuyu yeniden yapılandıran diğer bir çok ülkede olduğu gibi değişim sürecine rehberlik yapacak bir çerçeve oluşturmak,
- Öngörülen kapsamlı yeniden yapılanma alanlarını bütünleştirmek,
- Yeniden yapılanmaya sistemin bütünü içinde yaklaşmak (tüm idare, merkezi ve mahalli idareler) ve böylece değişik alanları arasında çıkabilecek uyumsuzlukları engellemek amacıyla hazırlanmıştır.

Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı ile öncelikle kamu hizmetlerinin amacı ve temel ilkeleri ortaya konmakta, merkezi idare ve mahalli idareler reformu için gerekli hukuki altyapı oluşturulmakta, bu kapsamda merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki işbölümü netleştirilmektedir. Kamu Yönetimi Temel Kanunu ile yeniden yapılanma süreci bitmemekte, tam aksine başlamış olmaktadır.

Tüm bakanlıkların, bağlı ve ilgili kuruluşların bu Kanunda ifade edilen anlayış ve yapı çerçevesinde kendi kuruluş kanunlarını ve kamu hizmetleri ile ilgili diğer kanunları gözden geçirmeleri gerekecektir.

Bu Kanun Tasarısı ile;

- Kamuda ilk kez bütün kamu kurumlarının uyması gereken temel ilkeler bir bütün olarak ortaya konmakta,
- Kamuda katılımcılık, şeffaflık, hesap verebilirlik, etkinlik, hizmetlerin sonucuna odaklılık, insan haklarına saygı, bürokratik işlemlerde ve mevzuatta sadelik, bilgi teknolojilerinden
yararlanma, vb. ilkeler uygulanabilir hale getirilmekte,
- Teşkilat yapıları yatay organizasyon ve yetki devri esası uyarınca yeni ve etkin bir çerçeveye kavuşturulmakta,
- Bakanlıklar ve kuruluşlar arasındaki görev dağılımı netleştirilerek mükerrerliklerin önlenmesi öngörülmekte,
- Gereksiz hale gelmiş kuruluşların veya işlevlerin tasfiyesi veya uygun birimlere devri gündeme getirilmekte,
- Merkezi idare ile mahalli idareler arasında yetki ve görev paylaşımı netleştirilerek, merkezi idarenin stratejik düzeyde etkinliği artırılırken, mahalli idarelerin operasyonel düzeyde esneklikleri ve kaynakları genişletilmekte,
- Devletin asli hizmetleri dışında bakanlıkların taşra teşkilatı ortadan kaldırılarak yerel ve yerinden yönetim birimleri güçlendirilmekte,
- Kamuda stratejik yönetim anlayışı benimsenmekte ve kaynak tahsisi mekanizmaları ile ilişkisi kurulmakta,
- Denetim sistemi performans esaslı ve iç denetim boyutu güçlendirilmiş hale getirilmekte,
- Halk denetçisi (ombudsman) mekanizması dahil olmak üzere kamuoyu denetimi güçlendirilmektedir.

Bu kapsamda mahalli idarelerin yetki ve görevleri tadadi olarak sayılmak yerine, merkezi idarenin görev ve fonksiyonları belirlenmekte, geriye kalan her türlü mahalli ve müşterek nitelikli görev ve hizmetler mahalli idarelerin uhdesine verilmektedir. Bu çerçevede hizmetler ve projeler ölçek ve karmaşıklığına göre en uygun merkezi ve yerel otoriteler tarafından, yönetimin bütünlüğü ilkesini ve hizmetler arası tamamlayıcılık ilişkisini bozmayacak şekilde dağıtılacaktır.

Bu kapsamda;
-Merkezi birimlerin strateji geliştirme, genel koordinasyon ve yönlendirme kapasitesi artırılırken, mahalli idarelerin inisiyatif kullanma ve operasyonel esnekliği vurgulanmaktadır.
-Değişen koşulların gerektirdiği farklılaşma ihtiyacını giderecek esneklikler verilirken, bütünlük içinde uyumlu çalışmanın gerektirdiği minimum genel standart birliği de korunmaktadır.
- Etkinlik ve ekonomiklik konularından vazgeçmeden, yerel ihtiyaçların yerel düzeyde karşılanması ilkesinden hareket edilmektedir.

Kamu Yönetimi Temel Kanunu ile birlikte;
-Büyükşehir belediyeleri,
-Belediyeler,
-İl Özel İdareleri,
kanunlarının yenilenmesi kapsamlı bir yeniden yapılanmanın temelini oluşturmaktadır.

Bütün bu süreçte kamu yönetiminde bütünlük ilkesinin korunmasına, merkezi yapılar ile mahalli idareler arasında tamamlayıcı bir anlayış ile işbirliği ve koordinasyona azami önem verilmektedir.

Ayrıca, İdari Usul Kanunu, Saydamlık ve Vatandaşın Bilgi Edinme Hakkı, e-Dönüşüm Türkiye Projesi ve e-Devlet, Bürokrasinin Azaltılması ve Basitleştirilmesi, Vatandaş Memnuniyetinin Ölçülmesi, Performans Sistemine ve Ödüllendirmeye Geçiş, Kamuda Etik Kuralların Gözden Geçirilmesi gibi bir çok alanda yapılacak düzenlemelerle bu Kanunda öngörülen çağdaş yönetim anlayışı hayata geçirilecektir.

21. yüzyılın başlarında yeniden şekillenmekte olan bir dünyada saygın bir yer edinmemiz ve halkımızın refahını en üst noktaya taşımamız kamuda yeniden yapılanma sürecinin başarısı ile
yakından ilgilidir. “Yön duygusundan,” stratejik bakış açısı ile uzun vadeli hedefler geliştirmekten ve bunları somut programlara dönüştürerek uygulamaya yansıtmaktan yoksun toplumlar, 21. yüzyılın yeni güç dengeleri ve paylaşım süreçlerinde arzu edilmeyen sonuçlara maruz kalırken; bütün bunları başaranlar, topluma ve toplumun dinamizmine dayananlar ve güvenenler hiç kuşkusuz yeni koşullar altında uzun zamandır biriken sorunlarını en hızlı şekilde çözme yoluna gireceklerdir.

21. yüzyılda, halkı özgür, saygın ve müreffeh bir ülkeye layık, etkili ve katılımcı bir kamu yönetimi için Kamu Yönetimi Temel Kanununda öngörülen yeni anlayışın ve yapılanmanın çeşitli unsurlarıyla en kısa sürede hayata geçirilmesi şarttır.