mai ve küreselleşme karşıtı çalışma grubu
MADDE GEREKÇELERİ

KAMU YÖNETİMİ TEMEL KANUNU TASARISI

T.C. Başbakanlık,  Ankara,  Ekim 2003

http://www.tumbelsen.org adresinden alınmıştır.

 

MADDE GEREKÇELERİ

Madde 1- Maddede Kanunun amacı düzenlenmektedir. Bu amaç belirlenirken, mevzuatımızda ilk kez kullanılan bir çok kavrama da yer verilmektedir. Bu kavramlar, Kanunun birinci kısmının birinci bölümündeki maddelerde sıklıkla kullanılmıştır.

Modern kamu yönetimi anlayışını yansıtan yeni kavramlar, bir yandan Türk kamu yönetimindeki çağdaş anlayışa uygun değişimi yansıtırken, aynı zamanda yeni kamu yönetimi anlayışının bazı temel özelliklerini de belirtmektedir. Kanunun yürürlüğe girmesi ile birlikte uygulamada bir çok alanda müracaat edilecek olan aşağıdaki kavramların bu Kanundaki anlamlarının açıklığa kavuşturulmasında yarar bulunmaktadır.

Maddede kamu yönetiminin oluşmasında esas alınacak ilke ve kavramlar ile kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde dikkat edilecek ilke ve kavramlar ayrı ayrı değerlendirilmiştir. Bu çerçevede kamu yönetiminin oluşmasında esas alınacak kavramlardan;

“Katılım” kavramı, kamu hizmetleri ile ilgili kararların hazırlanması, olgunlaştırılması, alınması ve bu kararların uygulanması aşamalarından birine, birkaçına veya bütününe, o karardan doğrudan ya da dolaylı olarak etkileneceklerin katkıda bulunmalarını;

“Saydamlık” kavramı, kamu yönetiminde görev, yetki ve sorumluluklar ile karar ve hizmet süreçlerinin önceden bilinebilir ve açık olmasını; üretilen karar, belge ve bilgilere ulaşılmasına fırsat verilmesini; faaliyet ve denetim raporlarının yayınlanmasını;

“Hesap verebilirlik” kavramı, yetki ve kaynakların hukuka, verimlilik ve etkinlik ilkelerine uygun kullanılmasına; belirlenmiş amaç ve hedeflere ulaşılmasına ilişkin sorumluluğu, ifade etmektedir.

Kamu hizmetlerinin sunulmasında esas alınacak kavramlardan;

“Adil” kavramı, kamu hizmetlerinin onlardan yararlanan sosyal kesimlerin ihtiyaçları ve durumları dikkate alınarak, tarafsız ve eşit olarak sunulmasını;

“Kalite” kavramı, sunulan hizmetlerin önceden belirlenmiş ve çağdaş standartlara; hizmetten yararlananların ihtiyaç ve beklentilerine uygun niteliklere sahip olmasını;

“Etkililik” kavramı, hedeflere ulaşma düzeyini ve bir faaliyetin planlanan sonucu ile gerçekleşen fiili durum arasındaki oranı;

“Verimlilik” kavramı, mallar, hizmetler ve diğer sonuçlar (çıktılar) ile bunların üretiminde kullanılan kaynaklar (girdiler) arasındaki ilişkiyi; aynı girdi ile en çok çıktının elde edilmesi veya aynı çıktının en az girdi ile uygun kalite dikkate alınarak sağlanmasını; ifade etmektedir.

Madde 2- Kanunun kapsamı belirlenmektedir. Buna göre, bu Kanun, merkezi idare ile mahalli idareleri ve bunların bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarını kapsamaktadır. Bu anlamda, herhangi bir şekilde kamu kaynağı veya kamu gücünü kullanan hiç bir kurum veya kuruluş bu Kanunun kapsamı dışında bulunmamaktadır.

Madde 3- Kanunda geçen kavramlardan bazılarının tanımları yapılmaktadır.

Öncelikle Kanunun kapsamında yer alan “merkezi idare” ile “mahalli idare” deyimlerinin bu Kanunda hangi kurum ve kuruluşları ihtiva ettiğine açıklık getirilmektedir.

Başbakanlık ve bakanlıkların merkezi idare içinde olduklarında şüphe bulunmamaktadır. Bir bakanlığın hizmet ve görev alanına giren ana hizmetleri yürütmek üzere bakanlığa bağlı olarak kurulan bağlı kuruluşlar ile aslında idare hukuku bakımından hizmet bakımından yerinden yönetim kuruluşları olan ilgili kuruluşlar ve piyasalara ilişkin olarak düzenleyici ve denetleyici görev yapan ilişkili kuruluşlar da bu Kanunda “merkezi idare” deyimi içinde yer almaktadır. Buna karşılık, merkezi idare içinde yer aldığı tartışmasız olan Cumhurbaşkanlığının özel anayasal konumu ve Anayasanın 107 nci maddesindeki Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğinin kuruluşu, teşkilat ve çalışma esasları ile personel atama işlemlerinin Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenleneceği yönündeki kural sebebiyle bu Tasarıda öngörülen hükümlere tabi kılınmaması için, Cumhurbaşkanlığına bu Kanun bakımından merkezi idare tanımı içinde yer verilmemektedir.

Mahalli idareler ise il özel idareleri, belediyeler ve köylerden oluşmaktadır.

Madde 4- Son zamanlarda devletin görev, yetki ve sorumlulukları ile toplum ve özel sektörle olan ilişkilerinde ortaya çıkan değişikliklere bağlı olarak onun uygulama aracı olan kamu yönetiminin de görev, yetki ve hizmet politikalarında değişiklik yapılması kaçınılmaz hale gelmiştir. Bu bağlamda, kamu yönetiminin hizmet sunduğu çevresine karşı daha duyarlı olması, piyasa aktörlerinden daha çok yararlanması, bireylerin hak ve özgürlüklerini kullanmasının önündeki engelleri kaldırması ve sivil toplumla etkileşim içinde olması temel misyon olarak ortaya çıkmıştır. Maddede kamu yönetiminin temel amaç ve görevi buna uygun bir şekilde düzenlenmektedir.

Madde 5- Bu madde ile, ilk defa, kamu yönetimine dahil tüm kamu kurum ve kuruluşlarını kapsamak üzere bu kurum ve kuruluşların, kuruluşlarında ve yerine getirecekleri her türlü hizmet ve görevler ile kullanacakları her türlü yetkide uyacakları temel ilkeler belirlenmektedir. Maddede getirilen ilkeler ile Kanunun amaç ve kapsamına uygun olarak tümüyle çağdaş kamu yönetimi anlayışı yansıtılmakta, kamu yönetimine yeni bir vizyon kazandırılmaya çalışılmaktadır.

Kamu kurum ve kuruluşları, kamu hizmetlerini yerine getirirken, durağan bir yapıda kalmayacak, aksine kamu yönetimi anlayışında zamanla meydana gelen değişimlere uyum sağlamak için kendilerini sürekli yenileyecektir. Bu kapsamda, ülkemizde ve dünyada meydana gelen değişimler izlenecek, bunlara uygun bir şekilde kamu yönetimi anlayışı ve kurumsal yapı değiştirilecektir.

Mesela, zaman içerisinde artık kamusal nitelik taşımayan fonksiyonlar terkedilecek, kamu eliyle görülmesi gereken yeni fonksiyonların ortaya çıkması halinde buna uygun bir kurumsal yapı oluşturulacaktır.

Kamu yönetimine halkın aktif bir şekilde katılımını sağlamak üzere gerekli mekanizmalar oluşturulacak, katılımı önleyen her türlü engel kaldırılacaktır.

Son yıllarda kamuoyunun gündemine çok sık gelen yolsuzluk iddiaları karşısında, halkın kamu yönetimine olan güveninde ciddi bir aşınma meydana gelmiştir. Bunun önüne geçebilmek ve kamuda kirlenmeyi önleyebilmek için bütün kamu kurum ve kuruluşlarının her türlü eylem ve işlemlerinde saydamlığın sağlanması ve bu kurum ve kuruluşlar ile kamu gücünü kullananların hesap verebilir hale gelmesi için her türlü tedbirin alınması gerekmektedir.

Bu kapsamda kamu yönetimine dahil idarelerin görev ve yetkileri önceden belirlenecek, kaynağını Anayasa ve kanunlardan almayan herhangi bir yetki kullanılamayacaktır. Önceden
belirlenip ilan edilmeden kamu hizmetlerinin yerine getirilmesindeki süreçlerde bir değişikliğe gidilmeyecektir.

Kamu hizmetleri, öngörülen amaç ve sonuçlar ile hizmetin gereklerine uygun olarak yerine getirilmek zorundadır. Hizmetlerin ihtiyaçlara uygun olması, zamanında karşılanması ve yerel katılıma açık olması, kamu yönetiminde önemli avantajlar ortaya çıkarmaktadır.

Yerinden yönetim ilkesi hizmetlerin yerindeliğini en iyi değerlendiren yöntemlerinden biridir. Hizmetlerin yerindeliğinin değerlendirilmesinde merkezi organların subjektif yargılarda bulunması mümkündür. Bu nedenle, hizmetin ihtiyaçlara ne kadar uygun olduğu ancak o hizmete muhatap olan bireylerin değerlendirmesi ile ortaya çıkabilir.

Kamu yönetiminin kuruluş ve işleyişinde esas alınacak temel ilkelerden biri de beyana güvendir. Kamu kurum ve kuruluşları kişilerin beyanını doğru kabul edecek; iş ve işlemlerini buna göre yapacaktır. Ancak yalan beyanda bulunmayı caydırıcı gerekli önlemler de alınacaktır.

Kamu hizmetlerinin görülmesinde amaç, kamu kurum ve kuruluşlarının kurumsal çıkarları olmayıp, bu hizmetlerden yararlanacak kişilerin ihtiyaçlarının karşılanmasıdır. Bu nedenle, kamu kurum ve kuruluşları yerine getirecekleri her türlü hizmet ve görevde hizmetten yararlananların ihtiyaçlarına odaklanacak, bu ihtiyaçların karşılanması için yetkilerini kullanacaktır. Bunun için de bir hizmetin görülmesi sürecinde girdilerden çok çıktılar esas alınacak, hizmetin sonucunda halkın ihtiyaçlarının karşılanması sağlanacaktır.

Yeni düzenlemeler yapılması veya yeni bir birim oluşturulması ihtiyacı ile karşılaşıldığında, bunların kamu yönetiminde ve halkın hayatında meydana getireceği etkiler araştırılacaktır. İdarenin düzenleme faaliyetinden doğacak bu etkilerin sistematik olarak incelenmesini ve bu inceleme sonucunda ortaya çıkacak verilerin karar alıcılara iletilmesini ihtiva eden düzenleyici etki analizi,düzenlemenin içeriğine ve türüne göre fayda-maliyet analizi, maliyet- etki analizi, maliyet değerlendirmesi ve fayda değerlendirmesi gibi yöntemlerle gerçekleştirilebilir. Fayda-maliyet analizinde, bu düzenleme ve yeni birimlerin sağlayacağı toplam fayda ile bunların toplam maliyeti karşılaştırılacak ve sonuçlarına göre karar verilecektir. Zira, kaynaklar sınırlıdır ve bu sınırlı kaynakların toplumun yaşam seviyesini iyileştirmek veya kamu yararını en üst düzeye çıkarmak için en uygun şekilde kullanılması gerekmektedir. Maliyet-etki analizi ise maliyeti daha düşük düzenlemelerde farklı seçeneklerin belirlenmesinde kullanılmaktadır. Maliyet değerlendirmesinde faydalar gözardı edilir ve maliyete odaklanılır. Bu yöntem geniş bir rehberlik sağlamasa da düzenleme çabalarına bazı indeksler sağlar. Fayda değerlendirmesine ise, fayda maliyet analizinin yetersiz kaldığı durumlarda düzenlemenin faydalarının değerlendirilmesi amacıyla başvurulur. Özellikle sosyal devlet ilkesinin gerektirdiği düzenlemelerde düzenlemenin sağlayacağı sosyal faydaya odaklanılması amacıyla fayda değerlendirmesi yöntemi tercih edilebilecektir. Bu açıklamalardan da anlaşılacağı üzere, düzenleyici etki analizi, yeni düzenlemeler yapılmasıyla ortaya çıkacak sosyal faydanın da dikkate alınmasını gerektirdiğinden, bunun Anayasada öngörülen sosyal devlet ilkesine aykırılığı da ileri sürülemez.

Kamu kurum ve kuruluşları herhangi bir hizmeti yerine getirirken hem bu hizmetin sunulmasında hem de bu hizmetten yararlanacaklar bakımından bir ayırım yapmayacaktır. Dil, ırk, din, felsefi inanç, mezhep, siyasi düşünce, sosyal menşe, renk, cinsiyet, gibi sebeplerle kişiler arasında bir ayırım yapılmaksızın kamu hizmetlerinden yararlandırılacaktır.

Kamu hizmetleri, hizmetten yararlananlara en uygun ve en yakın birimlerden sunularak yerel ihtiyaçlara duyarlılık artırılacak ve kişilerin bir kamu hizmetini alabilmesi için ek maliyetlere katlanması önlenecektir. Hizmetlerin en yakın birimin üstündeki başka birimler tarafından yürütülmesinde hizmetin ekonomikliği ve etkinliği gibi faktörler dikkate alınacaktır.

Kamu kurum ve kuruluşları, toplumsal hayatı yakından ilgilendiren temel kararların alınmasında ilgili kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının ve sivil toplum örgütlerinin görüşlerin den yararlanacak ve bu suretle hem katılımın sağlanması hem de toplumsal ihtiyaç ve taleplere en uygun kararların alınması mümkün olacaktır.

Kamu kurum ve kuruluşları halkın bilgi edinme hakkını kullanmasını sağlayacak, maksadını aşacak şekilde ve gereksiz olarak sır kavramına sığınılması yoluyla kamuya açıklanmasında sakınca olmayan bilgilerin öğrenilmesini engellemeyecektir. Kişiler, özellikle kendileri ile ilgili görüş, karar ve işlemler hakkında bilgi edinebilecekler; kurum ve kuruluşlar da bunun sağlanması için gerekli önlemleri alacaktır.

Halkın yaşamını kolaylaştırmak amacıyla kamu hizmetlerinin sunulmasında ve kişilerin bu hizmetlere erişmesinde bilgi teknolojilerinden azami ölçüde yararlanılacak, “e-dönüşüm” çerçevesinde hizmetlerin sunumunda ve hizmetlere ulaşmada bilgi teknolojisinin sağladığı araçlar kullanılacaktır. Bu çerçevede kamu kurum ve kuruluşları gerekli altyapıyı oluşturacaklardır. Bu altyapı sadece kurumun ihtiyaçlarını karşılamak üzere değil, esas itibariyle kurumun hizmet sunduğu kesimlerin ihtiyaç ve taleplerine dayalı olarak geliştirilecektir.

Kamu hizmetlerinin yerine getirilmesinde en az maliyetle en çok hizmet üretilebilmesi için kurum ve kuruluşlar en üst düzeyde işbirliği içinde olacaklar ve özellikle insangücü ve maddi kaynaklar verimli bir şekilde kullanılacaktır.

Kamu hizmetlerinin kişiler bakımından öngörülebilir kılınması için, sunulacak hizmetlerin standartları ve süreçleri kurum ve kuruluşlar bakımından önceden belirlenecek ve ilgililer tarafından bilinmesini sağlayıcı tedbirler alınacaktır. Yöneticiler, hizmetlerin hizmetten yararlananların ihtiyacına uygunluğunu sağlamaktan da sorumludur. Özellikle son dönemlerde tüm kamu ve özel kesimde dikkate alınan yönetimde kalite anlayışı böyle bir sorumluluğu gerekli kılmaktadır. Bu sorumluluk halkın insanca yaşama hakkını gözeten ve hayatını kolaylaştıran bir sonuç doğuracaktır. Hizmetlerin bu standartlara uygun olarak sunulup sunulmadığı yöneticiler tarafından sürekli kontrol edilecek, standartlara aykırı iş ve işlemlerden yöneticiler de sorumlu tutulacaktır. Doğal olarak yöneticiler, bu sorumluluklarını yerine getirmek için kendi kurumlarının yönetimi ve sunulan hizmetlerle ilgili olarak halkın memnuniyetini ölçmek durumundadır. Böylece kamu hizmetlerinde nicelik yerine nitelik öne çıkarılacaktır.

Kamu kurum ve kuruluşlarının, kanunların yetki ve görev vermediği alanlarda personel, bina, araç, gereç ve kaynak tahsis ederek herhangi bir işletme kuramamaları, mal ve hizmet üretimi yapamamaları da öngörülmektedir.

Maddede geçen kavramlardan “öngörülebilirlik” kavramı, kamu yönetiminin karar, eylem ve işlemlerinin etkilerinin kişiler tarafından önceden bilinebilirliğini;

“Düzenleyici etki analizi” kavramı, herhangi bir kamu hizmetinin veya programın başlatılması, yönetim biriminin kurulması veya düzenlemenin yapılmasına ilişkin kararların alınması ya da uygulanmasından önce bunların toplum açısından getirisinin ve muhtemel sonuçlarının hesaplanmasını, fayda ve maliyetinin değerlendirilmesini;

“Yerindelik” kavramı, hizmetlerin ihtiyaca uygunluğunu;

“Beyana güven” kavramı, kamu kurum ve kuruluşlarının iş ve işlemlerini kişilerin beyanını esas alarak yapmasını, ifade etmektedir.

Madde 6- Bu maddede, merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki yetki ve sorumlulukların paylaşımı düzenlenmektedir. Özellikle 1980’li yıllarda dünyada meydana gelen gelişmeler devletin rolünde de önemli değişikler meydana getirmiştir. Devlet, hizmet üretmekten ziyade hizmetin üretilmesini kolaylaştırıcı önlemleri alan ve düzenlemeleri yapan konuma çekilmiş; devlet eliyle yürütülen bazı hizmetler ise mahalli idareler, sivil toplum örgütleri ve özel sektör tarafından yerine getirilmeye başlanmıştır. Merkezi idare ise doğrudan kamu hizmetini yerine getirmek yerine genel ilke, politika, amaç ve hedefleri belirleme, koordinasyonu sağlama ve denetleme görevini üstlenmektedir. Küreselleşme süreci ile birlikte merkezi idare kurumlarının uluslararası ilişkiler sistemindeki artan rolünü güçlendirebilmek için günlük uygulamaların ve işlemlerin dışına çıkarılması etkinliğini artıracaktır. Böylece, merkezi idare daha etkili hale gelecek; daha güçlü bir şekilde plan yapma ve daha yeterli denetim yapabilecektir. Bu çerçevede, maddede merkezi idarenin kamu hizmetlerinin görülmesi konusundaki genel yetki ve sorumlulukları belirlenmektedir. Buna göre 3 üncü maddede tanımlanan merkezi idare kapsamına giren kurum ve kuruluşlar;

a) Kamu hizmetlerinin ulusal düzeyde genel ilke ve politikalarını, amaç ve hedeflerini ve standartlarını belirleyecek,

b) Kamu hizmetlerinin hukuka, belirlenmiş politika ve standartlara, performans hedeflerine uygun olup olmadığını izleyecek, değerlendirecek ve denetleyecek,

c) Kamu hizmetlerinin, bu Kanunda belirlenen temel ilkelere uyumlu olarak etkin ve verimli bir şekilde yerine getirilmesini sağlamak için merkezi idareye dahil kurum ve kuruluşlar ile mahalli idareler arasında koordinasyonu sağlayacak,

d) Kamu kurum ve kuruluşları ile özel sektör, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve sivil toplum örgütleri arasında iletişim ve işbirliğini sağlamaya yönelik mekanizmaları oluşturacak ve bunların hizmet ve işlev kapasitelerini geliştirecek,

e) Kamu hizmetlerini gerektiğinde merkez, taşra ve yurtdışı teşkilatı kurarak doğrudan yerine getirecektir.

Madde 7- Madde, 8 inci madde ile birlikte bu Kanunun en hayati hükümlerini oluşturmaktadır, çünkü ilk defa merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki görev, yetki ve sorumluluk dağılımı yeni kamu yönetimi anlayışına uygun olarak farklı bir yaklaşımla ele alınmıştır. Bu görev dağılımı yapılırken kamu yönetiminin bütünlüğü ilkesi dikkate alınmış, merkezi idare ile mahalli idareler birbirlerini ikame edecek kurumlar olarak değil, devletin yürütmeye ilişkin ve birbirini tamamlayan unsurları olarak değerlendirilmiştir.

Merkezi idare 6 ncı maddede sayılan yetki ve sorumlulukları çerçevesinde, bazı görev ve hizmetleri doğrudan kendisi yerine getirecektir. Bu hizmetler niteliği gereği doğrudan merkezi idare tarafından yerine getirilmesi gereken hizmetler olup, mahalli idarelere devredilemeyecektir. Diğer taraftan, ülkemizin de onaylamış olduğu Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının bir gereği olarak, bunlar tadadi bir şekilde sayılıp, bunlar dışında kalanların mahalli idareler tarafından yerine getirilmesi öngörülmektedir.

Bu kapsamda maddede doğrudan merkezi idarenin yerine getirmesi gereken görev ve hizmetler sayılmıştır.

Madde 8- Madde ile mahalli idarelerin görev, yetki ve sorumlulukları düzenlenmektedir. Ancak, bu düzenleme yapılırken Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartından da hareketle 7 nci maddede merkezi idare tarafından görülecek görev ve hizmetler dışında kalan mahalli müşterek nitelikteki tüm kamu hizmetlerinin mahalli idareler tarafından yerine getirilmesi esası benimsenmiştir. Buna göre, mahalli müşterek ihtiyaçlara ilişkin her türlü görev ve hizmetler mahalli idareler tarafından yerine getirilecektir. Ancak, mahalli idareler, görev, yetki ve sorumluluk alanına giren hizmetleri Anayasada ifadesini bulan idarenin bütünlüğü ilkesine; ayrıca, kalkınma planının ilke ve hedeflerine, kanunlarla belirlenen esas ve usullere, kendi stratejilerine, amaç ve hedeflerine, performans ölçülerine ve standartlara uygun olarak göreceklerdir.

Madde 9- Maddede merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki ilişkiler düzenlenmektedir.

7 nci maddenin gerekçesinde de ifade edildiği gibi, kamu yönetimi bir bütün olup, kamu hizmetlerini gören kurum ve kuruluşların birbirlerinin alternatifi veya biri diğerinin yerine ikame edilen kuruluşlar olarak düşünülmesi söz konusu olamaz. Merkezi idare ile mahalli idareler de kamu hizmetlerinin görülmesi konusunda bu kapsamdadırlar. Mahalli idareler, merkezi idarenin alternatifi veya onun yerine ikame edilecek kurumlar olarak düşünülemez. Ancak, bu hizmetlerin yerine getirilmesinde ölçekten ve görülecek hizmetin niteliğinden kaynaklanan bir görev bölüşümü ve dağılımı söz konusudur. Bu bölüşüm yapılırken merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki ilişkilerin sınırları ve esasları da belirlenmelidir. Madde ile bu ilişkilerin sınırları belirlenmektedir.

Merkezi idare tarafından yerine getirilmesi gereken hizmetlerden illerde yapılması gerekenler özel kanunlarda öngörülen istisnalar dışında valilikler ve kaymakamlıklar eliyle gerçekleştirilecektir. Bu durum, daha çok taşra teşkilatı kurabilen bakanlıklar bakımından söz konusu olmakla birlikte, taşra teşkilatı kuramayan bakanlıklar tarafından da zamanla illerde hizmet görülmesi gerektiğinde prensip olarak bu hizmetler valilikler ve kaymakamlıklar eliyle gördürülecektir.

Mahalli idarelerin görev, yetki ve sorumluluk alanına giren konularda merkezi idare birimleri yerel düzeyde teşkilat kuramayacaklar, bu konularda doğrudan ihale ve harcama yapamayacaklardır. Böylece, merkezi idarenin mahalli idare alanına giren görev ve hizmetlerin yerine getirilmesine müdahalesi önlenmiş olacaktır.

Madde ile ayrıca, merkezi idarenin görev alanına giren bazı yatırımların ilgili bakanlığın uygun görmesi ve ilgili mahalli idarenin de kabul etmesi halinde mahalli idareler tarafından gerçekleştirilebilmesi öngörülmektedir. Ancak, bu durumda yatırımlara ilişkin gerekli ödenekler mahalli idare bütçesine aktarılacak ve mahalli idareler bu ödenekleri aktarılış amaçları dışında kullanamayacaklardır.

Merkezi idare kuruluşları, özel öncelik verdikleri bir alandaki herhangi bir projenin hayata geçirilmesi için ilgili mahalli idarenin de kabul etmesi halinde işbirliği içinde söz konusu projeyi gerçekleştirebileceklerdir. Ancak, bu durumda merkezi idarenin bu projeye ilişkin gerekli kaynakları da ilgili mahalli idareye aktarması gerekmektedir.

Merkezi idare birimlerinin kendi görev ve yetki alanında bulunan bazı hizmetleri mahalli idarelere yaptırması mümkün olduğu gibi, benzer şekilde mahalli idarelere ait bazı yatırım ve hizmetlerin merkezi idare birimlerine yaptırılması da mümkündür. İlgili mahalli idare birimi, yetkili organının kararıyla ve bedelini ödemek şartıyla bazı yatırımlarını diğer mahalli idare birimlerine veya merkezi idare birimlerine yaptırabilir. Aynı şekilde, mahalli idareler diğer kamu kurum ve kuruluşlarıyla işbirliği içinde ortak yatırımlar da gerçekleştirebilirler.

Merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki ilişkiler düzenlenirken, merkezi idarenin mevzuattan kaynaklanan ikincil düzenlemeler yapma yetkisini kullanması sırasında mahalli idarelerin yetkilerini kısıtlayıcı, kullanılmasını önleyici veya merkezi idareye görev ve yetki aktarmayı sağlayacak hükümler konulmasına yönelik yasaklama da getirilmesi gerekmektedir. Bu çerçevede merkezi idare birimleri, mahalli idarelerin görev, yetki ve sorumluluk alanlarına giren konularda çıkaracakları tüzük, yönetmelik ve benzeri düzenlemelerde, mahalli idarelerin yetkilerini kısıtlayıcı, yerel hizmetleri zayıflatıcı ve yerinden yönetim ilkesine aykırı hükümler koyamayacaktır.

Madde 10- Mahalli idarelere yetki devredilmesinin ve bu çerçevede mahalli müşterek hizmetlerin tamamının mahalli idarelerce yerine getirilmesinin ön şartlarından biri de mahalli idarelere yeterli miktarda kaynak sağlanmasıdır. Bu amaçla, maddede, mahalli idarelere yetki, görev ve sorumluluklarıyla orantılı gelir kaynakları sağlanması öngörülmektedir. Buna paralel olarak, mahalli idarelere sağlanacak mali kaynakların dağılımının objektif kriterlere göre gerçekleştirilmesini sağlayacak mekanizmalar kurulacaktır.

Madde 11- Yeni kamu yönetimi anlayışı ve Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı gereği, kamu hizmetlerinin mahalline en yakın yerde ve en uygun yönetim aktörleri tarafından çözümlenmesi gerekmektedir. Bu açıdan, kamu ihtiyaçlarını karşılamak üzere yerine getirilecek hizmetlerin merkezi idareden mahalli idarelere devri tek başına yeterli olmayabilir. Kamu hizmetlerinin daha etkili, verimli ve süratli çözülebilmesi için merkezi idare ve mahalli idareler tarafından yerine getirilmesi gereken bazı kamu hizmetlerinin, yetkili organlarının kararı ile gerektiğinde üniversitelere, noterlere, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına, hizmet birliklerine, özel sektöre ve alanında uzmanlaşmış sivil toplum örgütlerine gördürülebilmesine imkan tanınmaktadır.

Madde 12- Madde ile, merkezi idarenin teşkilatlanmasının ilke ve esasları belirlenmektedir.

Merkezi idare Başbakanlık ve bakanlıklar ile bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlar şeklinde teşkilatlanacaktır.

Bakanlıklar ile bağlı ve ilgili kuruluşlar teşkilatlanırken ve görev ve yetkileri belirlenirken idarenin bütünlüğü ilkesi esas alınacak ve bu bütünlüğü bozacak şekilde teşkilatlanma ile görev ve yetki belirlemesi yapılmayacaktır.

Teşkilatlanmada kamu hizmetlerinin etkili ve verimli bir şekilde yerine getirilmesine uygun bir yapı kurulacaktır. Bu amacı sağlamaya yönelik bir yapı oluşturabilmek için kurum ve kuruluşların görev, yetki ve sorumlulukları mutlaka tanımlanacaktır. Özellikle benzer hizmet ve görevler birden fazla kuruluşa verilmeyecektir. Merkezi idare kapsamındaki kurum ve kuruluşlar belirlemiş oldukları stratejik planlarına, yıllık amaç ve hedeflerine ulaşabilmek için teşkilat yapılarını ve sundukları hizmetlerin kalite standartlarını sürekli geliştirecekler, kamu hizmetlerinin yararlananlara daha kısa sürede ulaşması için süreçleri hızlandırıcı tedbirleri alacaklardır.

Bu maddede geçen kavramlardan;
“Sürekli geliştirme” kavramı, kamu kurum ve kuruluşlarında yapı, kaynak, süreç ve sonuçların, bir bütün olarak yönetimin sürekli ve sistematik olarak izlenmesini ve iyileştirilmesini;

“Strateji” kavramı, belirli amaçları gerçekleştirmek için gerekli kararlar ve faaliyetler bütününü;

“Stratejik plan” kavramı, kamu kurum ve kuruluşlarının uzun ve orta vadeli amaçları, temel ilke ve politikaları, hedef ve öncelikleri, ölçülebilir performans göstergeleri ile bunlara ulaşmak için izlenecek yol ve yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren dokümanları;

“Stratejik yönetim” kavramı, stratejik planların hazırlanması, uygulanması ve sonuçların değerlendirilmesini ve denetimini;

“Amaç” kavramı, kurumdan beklenen ve kurumun nihai olarak gerçekleştirmek istediği ulaşılması beklenen arzu edilen sonuçları;

“Hedef” kavramı, belirli bir dönem içerisinde ulaşılması gereken ve ölçülebilir sonuçları,
ifade etmektedir.

Madde 13- Maddede Bakanlar Kurulunun oluşumu, Başbakanın statüsü ve Başbakan Yardımcılarının görevlendirilmesi ile Devlet Bakanlarının atanması ile ilgili hususlar düzenlenmektedir.

Anayasa gereği Bakanlar Kurulu Başbakan ve bakanlardan oluşmaktadır. Bakanlar Anayasada belirlenen esas ve usullere göre Başbakan tarafından seçilecek ve Cumhurbaşkanı tarafından atanacaktır. Yine Anayasadaki esas ve usullere göre belirlenen Başbakan hem Bakanlar Kurulunun başkanı, hem de Başbakanlık teşkilatının en üst amiridir.

Madde ile getirilen yeniliklerden biri de Başbakana yardımcı olmak ve Başbakan tarafından verilecek görevleri yerine getirmek amacıyla görev yapmakta olan devlet bakanlıklarının sayısının yirmiden sekize indirilmesidir. Böylece, kamu yönetiminin küçültülmesi, daha etkin bir yönetim kurulması ihtiyacı ile kamuoyunun bu doğrultudaki beklentilerinin karşılanması da amaçlanmıştır.

Başbakanın iş yükünü hafifletmek amacıyla Başbakanlığa bağlı ve ilgili kurumlar Devlet Bakanlarına da bağlanabilir ve ilgilendirilebilir.

Ayrıca, birden çok bakanlığın görev alanına giren konularda Başbakana yardımcı olmak ve bakanlıklar arasında koordinasyonu sağlamak için en çok üç bakanın Başbakan Yardımcısı olarak görevlendirilebilmesi öngörülmektedir. Başbakan Yardımcıları devlet bakanları arasından görevlendirilebileceği gibi, hizmet bakanları arasından da görevlendirilebilecektir.

Maddede, Başbakan Yardımcıları ile devlet bakanlarının danışma ve büro hizmetlerini yürütecek personele ait kadroların Başbakanlık kadro cetvelinde gösterilmesi hükme bağlanmaktadır. Devlet bakanlarının bir bakanlık teşkilatının bulunmaması sebebiyle böyle bir düzenlemenin yapılmasında, kanunla öngörülen görevlerin yerine getirilmesi bakımından fayda görülmektedir.

Madde 14- Bakanlar sadece siyasi sorumluluk taşıyan kişiler değil, aynı zamanda bir bakanlığın da en üst düzeydeki yöneticisi ve sorumlusudur. Bu bakımdan maddede buna vurgu yapılmış ve bakanların bakanlıkların en üst amiri olduğu ve bakanlığın icraatından ve bakanlık görevlilerinin yaptığı faaliyet ve işlemlerinden sorumlu oldukları belirtilmiştir. Bu yetki ve sorumluluk doğal olarak bakanlığa bağlı ve ilgili kuruluşları da kapsamaktadır.

Madde ile ayrıca bakanların görev, yetki ve sorumlulukları düzenlenmektedir. Yeni kamu yönetimi anlayışında merkezi idarenin uygulamaya yönelik yetkilerinin önemli bir kısmı mahalli idarelere devredilirken, planlama, koordinasyon ve denetleme fonksiyonları artırılmakta ve güçlendirilmektedir. Bunun yanında, yeni yönetim anlayışının temelini oluşturan stratejik yönetim, üst düzey yöneticilerin görev ve yetki tanımında değişiklikleri de gerektirmektedir. Bu nedenle bakanların görev ve yetkileri tanımlanırken bu hususlar da gözönünde bulundurulmuştur.

Maddede ayrıca, bakanların, bakanlığı ile bağlı ve ilgili kuruluşlarını Anayasaya, kanunlara, hükümet programına ve Bakanlar Kurulu tarafından belirlenen politika ve stratejilere uygun olarak yöneteceği ve denetleyeceği hükme bağlanmaktadır. Bakanlığının, bağlı ve ilgili kuruluşlarının görev alanına giren hususlarda politika ve stratejiler geliştirmek, bunlara uygun yıllık amaç ve hedefler oluşturmak, performans ölçütlerini belirlemek, bakanlık bütçesini hazırlamak ve gerekli yasal ve idari düzenlemeleri yapmak veya yaptırmak da bakanın görev ve yetki alanına girmektedir.

Ayrıca, belirlenen stratejiler, amaçlar ve performans ölçütleri çerçevesinde uygulamanın koordinasyonu, izlenmesi ve değerlendirilmesi de bakanların görevlerindendir. Bakanların koordinasyon görevi sadece bakanlık içi ve bağlı kuruluşları arasında değil, bakanlığın görev alanına giren konularda diğer bakanlıklar ile tüm kamu kurum ve kuruluşlarını, hatta sivil toplum kuruluşlarını da kapsamaktadır.

Madde 15- Bir bakanlıkta bakandan sonraki en yüksek hiyerarşik amir müsteşardır. Bakanların aynı zamanda siyasi kimlikleri de bulunmasına karşın, müsteşarların böyle bir kimlikleri bulunmamakta ve dolayısıyla müsteşarlar idari nitelikteki en üst düzey kamu görevlisi kategorisini oluşturmaktadır. Müsteşarlar, bu niteliklerinin yanında bakanlık içi uygulamalarda bakanın yardımcısı olup, bakanlık hizmetlerini onun adına ve onun emir ve direktifleri doğrultusunda mevzuat hükümlerine, bakanlığın amaç ve politikalarına, stratejik planına uygun olarak düzenlemekten ve yürütmekten de sorumlu kişidir. Bu amacın gerçekleştirilmesi için bakanlık kuruluşlarına gerekli emirleri vermek ve bunların uygulanmasını sağlamakla da görevlidir. Maddede, müsteşarın bu hizmetlerin yürütülmesinden bakana karşı sorumlu olduğu da hükme bağlanmaktadır.

Madde 16- Bakanlıklar, yeni kamu yönetimi anlayışına uygun olarak ikili bir ayırım içinde değerlendirilmiştir. Merkezi idare, kamu hizmetlerinin büyük bir çoğunluğunu hem merkezi hem de yerel düzeyde doğrudan kendisi yerine getirmekte ve mahalli düzeydeki hizmetleri illerde ve ilçelerde kurulan taşra teşkilatları eliyle yürütmektedir.

Genel gerekçede de açıklandığı üzere, merkezi idarenin zaman içerisinde bir çok görev ve yetkiyi üstlenmek suretiyle aşırı bir şekilde büyüdüğü ve buna bağlı olarak hantallaşıp etkililiğinin azaldığı bilinmektedir. Yapılan bu ayrım ile bir yandan mahalli idarelerin uygulama kapasiteleri artırılırken, diğer yandan ayrıntılardan kurtulmuş ve günlük uygulamalardan soyutlanmış merkezi idarenin, asli işlevlerine dönerek strateji geliştirme ve denetleme alanında yoğunlaşması amaçlanmıştır.

Maddenin uygulanmasıyla, yerinden yönetim, katılım, hizmetin vatandaşa en yakın birim tarafından yerine getirilmesi, kamuoyu denetimi gibi ilkelerin hayata geçirilmesi; maliyetlerin düşürülmesi, kamu hizmetlerinde etkililik ve verimliliğin sağlanması mümkün olacaktır.

Merkezi idarenin taşra teşkilatları eliyle yerine getirdiği bazı hizmetlerin mahalli idarelere devredilmesiyle birlikte, artık bazı bakanlıkların taşra teşkilatlarına da gerek kalmamaktadır. Bu nedenle, bakanlıklar yeni anlayışa uygun olarak taşra teşkilatı olan ve olmayan bakanlıklar olarak ikiye ayrılmaktadır.

Kanunun ekinde (I) sayılı cetvelde tüm bakanlıkların sayıldığı listeye yer verilmiş; bu bakanlıklardan taşrada teşkilat kuramayacak olanlar ise (II) sayılı cetvelde belirlenmiştir. Böylece (II) sayılı cetvelde yer alan bakanlıklar bu Kanunun yürürlüğe girmesinden sonra taşra teşkilatı kuramayacaklar ve taşrada mahalli düzeyde doğrudan hizmet yerine getiremeyeceklerdir. (I) sayılı cetvelde yer alan bakanlıklardan ise Adalet Bakanlığı, Milli Savunma Bakanlığı, İçişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı ve Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı taşra teşkilatı kurarak, bu teşkilatları eliyle bazı hizmetleri yerine getirebileceklerdir.

Madde 17- Maddede bakanlıkların merkez teşkilatının kurulmasında uyulması gereken esas ve usuller belirlenmektedir. Bakanlıkların anahizmet, danışma ve yardımcı hizmet birimlerinin kurulması, kaldırılması, görev, yetki ve sorumlulukları kanunla düzenlenecektir. Kanunla düzenleme zorunluluğu bir yandan Anayasanın bir gereği iken, diğer taraftan kanun dışındaki düzenlemeler idari tasarruflar olduğundan, merkezi idarenin üst düzey birimlerinin bu gibi tasarruflarla mahalli idarelere veya diğer kamu kurum ve kuruluşlarına verilen yetki, görev ve sorumlulukları bu birimlere toplamasının da önüne geçilmiş olmaktadır.

Bir bakanlığın anahizmet birimlerinden önemli görülen bazı alanlarda bağlı kuruluş statüsünde kurumlar oluşturulmasına imkan verildiğinden, kaynak kullanımında ve hizmetlerin yerine getirilmesinde etkinlik ve verimliliğin sağlanabilmesi ve yetki karmaşalarının önlenebilmesi için bağlı ve ilgili kuruluşlar eliyle yürütülen hizmetler için ayrıca bakanlık merkez teşkilatında birimler oluşturulması engellenmektedir.

Kamu yönetiminde, hizmetlerin daha hızlı görülmesinde olumlu katkıları olan yatay örgütlenme yerine, hantallığa ve iş ve işlemlerin süreçlerinin uzamasına yol açan dikey örgütlenmeler yaygınlık kazanmıştır. Bu durum, kamu yönetiminde verimliliğin önündeki en önemli engellerden biri olan hiyerarşik kademelerin çoğalmasına yol açmaktadır. Bu nedenle, 28 inci maddede hem hiyerarşik kademeler azaltılmış, hem de yeni hiyerarşiler oluşmasının engellenmesi için bu maddede tadadi bir şekilde sayılan kademeler dışında yeni kademeler oluşturulması yasaklanmıştır. Bununla birlikte, kurum ve kuruluşların tepe noktasında bulunan yöneticilerin aynı zamanda kurumu temsil etmeleri nedeniyle, bunların idari görevleri yanısıra protokoler nitelikte görevleri de bulunmakta, bazı durumlarda bu görevler yöneticilerin zamanlarının çoğunu alabilmektedir. Ayrıca, bu yöneticilerin izin, görev gibi nedenlerle görevlerinin başında bulunmadığı durumlarda, yerlerine vekil bırakılması gerekmektedir. Vekaletin kurumdaki herhangi bir birimin başında bulunan yöneticilere bırakılması halinde bütüncül bakış kaçırılabilmektedir. Bu gibi nedenlerden dolayı sadece en üst amir durumundaki kişiler bakımından yardımcılık müessesesinin devamında yarar bulunmaktadır. Bu kapsamda, birim ve personel sayısı dikkate alınarak bakanlıklardan sadece merkez teşkilatı bulunanlar ile müsteşarlık şeklinde kurulan bağlı kuruluşlarda en çok üç; diğer bakanlıklarda en çok beş müsteşar yardımcılığı; başkanlık ve genel müdürlük şeklinde kurulan bağlı kuruluşlarda en çok üç başkan yardımcılığı ve genel müdür yardımcılığı kadrosu ihdas edilebilmesine imkan tanınmaktadır.

Madde 18- Maddede bakanlık merkez teşkilatının yapısı düzenlenmektedir. Bir kuruluşun teşkilat yapısı oluşturulurken bütüncül bir yaklaşımla bakılarak kuruluşun varlık nedenini gerçekleştirmek için bulunması zorunlu organlar ile bu organların çalışmasını kolaylaştıran ve nihayet yapılan işleri denetleyen birimler birlikte düşünülmelidir. Bu nedenle, bakanlık merkez teşkilatının yapısı da bu kapsamda düşünülmüş ve anahizmet birimleri, danışma birimleri ve yardımcı hizmet birimleri şeklinde bir yapılanma öngörülmüştür. Buna göre; bakanlığın sorumlu olduğu hizmetlerin yürütülmesini sağlamak üzere anahizmet birimleri, bakana ve anahizmet birimleri ile bağlı ve ilgili kuruluşlara teknik, planlama, araştırma-geliştirme, hukuki ve mali konularda yardımcı olmak üzere danışma birimleri, bakanlığın insan kaynakları ve destek hizmetlerini yerine getirmek üzere yardımcı hizmet birimlerinin kurulması öngörülmektedir. Ayrıca bazı bakanlıklarda, temel görev ve hizmetlerinin gereği olarak, kurum dışı müşteri, mükellef veya üçüncü kişi ve kuruluşlara yönelik olmak üzere anahizmet birimi şeklinde rehberlik ve denetim birimleri oluşturulabilmesi öngörülmekte; Anayasada hakim ve savcılarla ilgili olarak yer alan özel hüküm sebebiyle hakim ve savcıların denetimi için öngörülen hükümler saklı tutulmaktadır.

Madde 19- Maddede bakanlığın anahizmet birimlerinin kuruluş nedeni belirlenmektedir. Buna göre, bir bakanlığın sorumlu olduğu temel hizmet ve görevler anahizmet birimleri tarafından yerine getirilecektir. Anahizmet birimleri dışındaki bakanlık hizmet birimleri bu nitelikteki görevleri yerine getiremeyeceklerdir.

Madde 20- Bakanlık merkez teşkilatında kurulacak hizmet birimlerinden bir bölümü de danışma birimleridir. Bu birimler, bakanlığın sorumlu olduğu temel hizmetlerin yerine getirilmesinde bakana ve anahizmet birimleri ile bağlı ve ilgili kuruluşlara yardımcı olmak, bu hizmetlerle ilgili politika, standart ve hedeflerin belirlenmesi, planlanması, koordinasyonu ve denetiminin sağlanması görevlerini yapmak üzere kurulacak Strateji Geliştirme Başkanlığı, Hukuk Müşavirliği ve Basın ve Halkla İlişkiler Müşavirliğidir.

Bu birimler dışında, gerekli görülmesi halinde 33 üncü maddede belirlenen esaslar çerçevesinde bakanlık müşavirliği kadrosu da ihdas edilebilecektir. Bakanlığa bağlı kuruluşların merkez teşkilatında ise ihtiyaç duyulması halinde Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı, Hukuk Müşavirliği ile Basın ve Halkla İlişkiler Müşavirliği kurulabilecektir.

Madde 21- Bakanlık merkez teşkilatında anahizmetlerin ve diğer hizmet birimlerinin iş ve işlemlerinin yapılabilmesine yardımcı olmak ve bakanlıkta çalışanların özlük hakları, eğitimleri, idari ve mali işleri gibi görevleri yürütmek üzere yardımcı hizmet birimleri kurulması öngörülmüştür. Bu birimler bakanlık makamının çalışma programını düzenlemek üzere Özel Kalem Müdürlüğü, insan kaynaklarının yönetimini yürütmek üzere İnsan Kaynakları Daire Başkanlığı (taşra teşkilatı kurabilen bakanlıklar bakımından Genel Müdürlük) ve bakanlığın idari ve mali işleri ile güvenlik işlerini yürütmek üzere Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı (taşra teşkilatı kurabilen bakanlıklar bakımından Genel Müdürlük) şeklinde belirlenmiştir.

Bağlı kuruluşların merkez teşkilatında ise Özel Kalem Müdürlüğü hariç diğer iki yardımcı hizmet biriminin kurulmasına izin verilmiştir.

Madde 22- Merkezi idare tarafından yerine getirilen hizmetlerin çoğunun mahalli idarelere devredilmesinin öngörülmesi sebebiyle, taşra teşkilatı mahalli idarelere devredilen bakanlıkların taşrada teşkilatlanarak doğrudan hizmet yerine getirmelerine gerek kalmamaktadır. Ancak, bazı bakanlıkların görev ve hizmetleri ulusal düzeyde örgütlenmeyi de gerektirdiğinden bunların taşra teşkilatı kurmaları da gerekmektedir. Ayrıca, bağlı kuruluşların da taşra teşkilatı kurabilecekleri dikkate alındığında, bu teşkilatların kurulmasının usul ve esaslarının yeni kamu yönetimi anlayışına uygun bir şekilde belirlenmesi gerekmektedir. Maddede taşra teşkilatı kurabilecek bakanlıklar bakımından taşra teşkilatı kurulmasına ilişkin esaslar belirlenmektedir.

Öncelikle, taşra teşkilatı kurabilecek bakanlıklar bu teşkilatlarını il valisine bağlı il müdürlüğü ve ihtiyaç duyulan ilçelerde kaymakama bağlı ilçe müdürlüğü şeklinde kurmak zorundadırlar.

Taşra teşkilatında tek bir model öngörülmemiş, nüfus durumu, sosyal ve ekonomik şartlar ile görev ve hizmetin niteliğine göre farklı tip ve statüde taşra teşkilatı kurulması mümkün hale getirilmiştir.Bu anlamda, mesela bazı illerde sadece il düzeyinde bir müdürlük kurulurken, bazı illerde il müdürlüğü yanında ilçe müdürlükleri de kurulabilir. Yine, mesela bazı illerde il müdürlüğü şeklinde bir örgütlenme yapılabilirken, bazı illerde ise sadece bölge müdürlüğüne bağlı şube müdürlüğü düzeyinde örgütlenme gerçekleştirilebilir. Ayrıca, bu teşkilatlara farklı yetkiler de verilebilir.

Diğer bir ifade ile, tüm taşra teşkilatları aynı yetkilerle donatılmayabilir. Prensip olarak, mümkün olan hallerde bakanlık ve bu bakanlığa bağlı kuruluş veya kuruluşların bir il veya ilçede ayrı ayrı taşra teşkilatı kurmaları yerine, kurulacak tek bir taşra teşkilatı çatısı altında birleşmeleri esası benimsenmiştir.

Kamu hizmetlerinin zorunlu kıldığı hallerde, birden çok ili kapsayan alanlarda, sürekli veya geçici nitelikte olmak üzere kanunla taşra teşkilatı kurulabilmesi de öngörülmektedir. Ancak, bölge düzeyinde teşkilatlanan bakanlıkların illerde, illerde teşkilatlanan bakanlıkların ise bölge düzeyinde teşkilatlanmaları engellenmektedir.Bölge kuruluşları dışındaki taşra teşkilatı, ihtiyaç durumuna göre Bakanlar Kurulu kararı ile kurulacak, kaldırılacak veya değiştirilecektir.

Madde 23- Bakanlık ve diğer kamu kurum ve kuruluşlarının yurt dışında teşkilat kurmaları çeşitli eleştirilere konu olmuştur. Bu eleştirileri, yurt dışında teşkilat kurması gerekmediği halde teşkilatlanan kurum ve kuruluşların olduğu, bir bakanlık veya kurumun gereğinden fazla ülkede teşkilatlandığı, yurt dışı teşkilatlarında gereğinden fazla eleman istihdam edildiği, buralarda istihdam edilenlere çok fazla ücret ödendiği gibi konularda toplamak mümkündür. 1997 yılında Türkiye Büyük Millet Meclisinde yapılan bir Meclis araştırmasında da bu eleştirileri haklı gösteren sonuçlara ulaşılmıştır.

Tüm bu eleştiriler de dikkate alındığında bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarının yurt dışında teşkilatlanması konusunun farklı bir şekilde yeniden düzenlenmesi gerekmektedir.

Uluslararası hukuka göre tanınmış olan bir devlettin temsili öncelikle Dışişleri Bakanlığı tarafından gerçekleştirilmektedir. Dolayısıyla yabancı bir devlette yurt dışı teşkilatı Dışişleri Bakanlığı tarafından açılacaktır. Bunun dışında diğer bakanlıklar ile kurum ve kuruluşların da yurt dışında bazı hizmetleri yerine getirmesi söz konusu olabilir. Bu anlamda mesela, çok sayıda vatandaşımızın yaşaması nedeniyle bunların çalışma hayatı ve eğitimleri ile ilgili bazı ihtiyaçlarının karşılanması veya yabancı ülkelerle ekonomik ve ticari ilişkilerimiz nedeniyle de bazı bakanlıkların ve kurumların yurt dışında hizmet vermeleri gerekebilir. Ancak, özel uzmanlık gerektiren bu gibi hizmetlerin devletin dışarıya açılan yüzü olan dış temsilciliklerden ayrı bir şekilde yapılması dış ilişkiler ve dış politika bakımından bütünlüğü bozabilir. Bu nedenle, yurt dışında bazı hizmetlerin yerine getirilmesi zorunluluğu söz konusu olduğunda Dışişleri Bakanlığının dışındaki bakanlıklar ve TİKA Başkanlığı dışındaki kurum ve kuruluşlar yurtdışı teşkilatı kuramayacaklar; ancak bu hizmetler ilgili bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşların personelinin Dışişleri Bakanlığı kadrolarına belirli süreli olarak görevlendirilmesi suretiyle yürütülecektir. Ancak bu hizmetlerin özel uzmanlık gerektirmesi nedeniyle, madde ile bu kadrolara Dışişleri Bakanlığı görevlilerinin atanması veya görevlendirilmesi de engellenmektedir. Bu kadrolara ancak ilgili kurum veya kuruluşun personeli görevlendirilebilecektir.

Madde 24- Maddede bağlı kuruluşların tanımı yapılmaktadır. Buna göre, bağlı kuruluşlar, bir bakanlığın hizmet ve görev alanına giren anahizmetlerden özel önemi bulunanları yürütmek üzere kanunla kurulan kuruluşlardır. Dolayısıyla, esasında bağlı kuruluşlar bir bakanlığın anahizmet birimi olarak da teşkilatlanabilecek kuruluşlardır.

Madde ile, ayrıca, Başbakanlığa bağlı olanların dışında müsteşarlık şeklinde bağlı kuruluş kurulamaması öngörülmektedir. Bazı hizmetlerin yerine getirilebilmesi bakımından bağlı kuruluşların taşrada teşkilatlanması gerekebilir. Bu nedenle, bu kuruluşların taşra teşkilatı kurabilmelerine imkan tanınmaktadır. Ancak, bağlı kuruluşların tamamının değil, taşra teşkilatı kurmaları zorunlu olanların bunları kurmalarına imkan sağlanmış ve bu amaçla bağlı kuruluşların taşra teşkilatlarının zorunlu ve istisnai hallere münhasır olarak ancak kanunla kurulabileceği hükme bağlanmıştır.

Kamu yönetiminde teşkilatlanma bakımından bu zamana kadar yaşanan deneyimler, kurumların hem dikey örgütlenme, hem de aynı kurum için gereksiz yere birden fazla örgütlenme yoluna gidildiğini göstermektedir. Bu anlamda, mesela bağlı kuruluşlar hem bölge düzeyinde örgütlenmişler, hem de il düzeyinde örgütlenmişlerdir. Bunun gibi yeni gereksiz örgütlenmelerin önüne geçebilmek için bağlı kuruluşların taşra teşkilatı bakımından bir sınırlama daha getirilmekte ve bölge düzeyinde teşkilatlananların il düzeyinde, il düzeyinde teşkilatlananların ise bölge düzeyinde teşkilatlanmaları önlenmektedir.

Bağlı kuruluşların anahizmet, danışma ve yardımcı hizmet birimleri 18 inci madde ile bakanlık merkez teşkilatının teşkilatlanmasına ilişkin diğer hükümler gözönünde bulundurularak hizmet özelliklerine göre kuruluş kanunlarında belirlenecektir.

Madde 25- Türk kamu yönetiminde bağlı kuruluş kapsamında değerlendirilemeyen bir idari birim çeşidi de ilgili kuruluş olarak tanımlanan kurum ve kuruluşlardır. Bu kuruluşlar iktisadi devlet teşekkülleri ve kamu iktisadi kuruluşlarından oluşan kamu iktisadi teşebbüsleri, ya da özel hukuki, mali ve idari statüye tabi diğer kuruluşlardır. Bu kuruluşların ortak özellikleri ise hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları olmasıdır.

Bu kuruluşlar, merkezi idare ile mahalli idarelere dahil kuruluşlara benzemedikleri için ayrı bir kategori olarak değerlendirilmekte ve bunların görev, yetki ve sorumlulukları ile teşkilatlanmalarına ilişkin esaslar kuruluş kanunlarına veya statülerine bırakılmaktadır. Bununla birlikte, bu kuruluşlar da 3 üncü maddede bu Kanun bakımından merkezi idare içinde sayılmış ve bu Kanunda belirlenen genel ilkelere tabi kılınmıştır. Ancak, ilgili kuruluşlar için, özellikleri nedeniyle teşkilatlanma bakımından bağlı kuruluşlardan farklı esaslar da öngörülmüştür.

Bu kuruluşların anahizmet, danışma ve yardımcı hizmet birimleri oluşturulurken, bu Kanunda belirlenen hiyerarşik kademeler ile bakanlık merkez ve bağlı kuruluşlarının teşkilatlanmalarına ilişkin diğer hükümler gözönünde bulundurularak hizmet özelliklerine göre belirlenecektir. Ayrıca, müsteşarlık şeklinde ilgili kuruluş kurulamayacağı öngörülmek suretiyle 24 üncü maddede bağlı kuruluşlar için getirilen sınırlama bunlar için daha geniş bir şekilde hükme bağlanmaktadır.

Madde 26- Türk idari sisteminde 1980’li yıllardan itibaren görülmeye başlayan ve özellikle 2000’li yıllarda sayıları giderek artan bir yapılanma şekli de düzenleyici ve denetleyici kurumlar veya özerk idari otoriteler olmuştur. Ancak, bu kurumların merkezi idare ile olan ilişkileri ne bağlı kuruluşlara ne de ilgili kuruluşlara benzemektedir. Bu nedenle, bunlar üçüncü bir kategori olarak ilişkili kuruluşlar şeklinde adlandırılmaktadır.

Bu kurumların temel özellikleri; çalışmalarında herhangi bir merkezi kuruluşla hiyerarşik ilişkilerinin olmaması, idari ve mali özerkliğe sahip olmaları, belirli alanlarda düzenleme ve denetleme yetkilerinin bulunmasıdır. Bu kurumlar, ancak kanunla kurulabilir ve ilişkili olduğu bakanlık kuruluş kanununda belirtilir.

Madde 27- Bu Kanunun getirdiği sistemde, kamu kurum ve kuruluşlarının stratejik yönetim anlayışına geçmesi benimsenmiştir. Böylece, günlük sorunların çözülmesi ve geçmişin denetlenmesi yaklaşımından geleceğin planlanması ve sonuç odaklı bir yönetim yaklaşımına geçilmiş olacaktır. Bu amaçla, kurum ve kuruluşların stratejilerini ve politikalarını geliştirmek; amaç ve hedeflerini, performans ölçütlerini ve hizmet kalite standartlarını belirlemek; kurumun faaliyet sonuçlarını periyodik olarak gözden geçirmek ve değerlendirmek; gerekli tedbirleri önermek üzere Strateji Geliştirme Kurullarının kurulması öngörülmektedir. Kurum ve kuruluşların stratejileri ve politikaları, kurum içi ve dışı ilgili tüm tarafları kapsayacak bir yaklaşım içinde iyi yönetişim ilkeleri doğrultusunda oluşturulacaktır. Bu nedenle, kurul bakanlık müsteşarının başkanlığında, bakanlığın birimlerin yöneticileri yanında konu ile ilgili bilim adamları, uzman kişiler, kamu kurumu niteliğindeki meslek teşekkülleri ve sivil toplum örgütlerinin temsilcilerinden oluşacaktır.

Ayrıca, bu madde ile Strateji Geliştirme Kurulu dışında, bakanlıklarda ve bağlı kuruluşlarda faaliyet alanıyla ilgili başka sürekli kurullar oluşturulmasına da imkan tanınmaktadır.

Madde 28- Türk kamu yönetiminin en çok eleştirilen özelliklerinden biri de hiyerarşik kademelerin çokluğudur. Dikey örgütlenme modelinin doğal sonucu olarak çok sayıda (bir bakanlık örgüt yapısında dokuz basamak) hiyerarşik kademe oluşmuştur. Bu durum, kamu yönetiminde sadece bürokrasinin artması ve iş ve işlemlerin yavaş yürümesi sonucunu değil, aynı zamanda katılaşma ve eşgüdüm sorunları çıkmasına yol açmıştır. Modern örgütlenme modelinde ise yatay ve esnek yapılara ihtiyaç duyulmaktadır. Bu tür örgütlenmelerde hiyerarşik kademeler en aza inmekte, iş ve işlemlerin yapılma süreci kısalmaktadır. Bu düşünceden hareketle madde ile hiyerarşik kademelerin azaltılması yolu tercih edilmiş, farklı düzeylerdeki idari birimler için farklı hiyerarşik kademeler belirlenmiştir.

Bakanlık merkez teşkilatlarında genel müdürlük ve kurul başkanlıklarının altındaki daire başkanlıkları kaldırılmış, sadece taşra teşkilatı kurabilen bakanlıklar bakımından gereken hallerde bu birimlerin kurulmasına izin verilmiştir.

Kurum veya kuruluşun özelliğinden dolayı maddede öngörülen teşkilatlanma modeli ve hiyerarşik kademelere uygun düşmeyecek olan Dışişleri Bakanlığı, Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği, Milli İstihbarat Teşkilatı Müsteşarlığı ile ilişkili kuruluşlar bu maddede öngörülen hiyerarşik kademe ve unvanlara ilişkin hükümlerden istisna tutulmuştur. Bu kurum ve kuruluşların hiyerarşik kademe ve unvanları bu Kanundaki temel yaklaşıma uygun bir anlayışla kuruluş kanunlarında düzenlenecektir.

Madde 29- Bakanlıkların merkez, taşra ve yurtdışı teşkilatı ile bağlı ve ilgili kuruluşların kurulma işleminin ne zaman tamamlanacağı düzenlenmektedir. Buna göre bu kuruluşlar genel
hükümlere göre kadro alma işlemini tamamladıklarında kurulma işlemleri de tamamlanmış olacaktır.

Madde 30- Kurum ve kuruluşlar stratejik yönetim ilkelerine göre yönetileceği için, bu yaklaşımda ihtiyaç duyulan çalışmaları yapmak ve Strateji Geliştirme Kurulunun sekreterya hizmetlerini yürütmek üzere danışma birimi olarak Strateji Geliştirme Başkanlıkları kurulması öngörülmektedir.

Maddede Strateji Geliştirme Başkanlıklarının görevleri sayılmıştır.

Madde 31- Bakanlıklarda danışma birimi olarak öngörülen bir birim de hukuk müşavirlikleridir. Bakanlıkla ilgili adli ve idari davalarda gerekli bilgileri hazırlamak, taraf olduğu idari davalarda bakanlığı temsil etmek veya hizmet satın alınması yoluyla temsil ettirilen davalar bakımından vekalet sözleşmesi yapılan avukatları koordine etmek üzere görevlendirilen hukuk müşavirlikleri, aynı zamanda bakanlıkla ilgili hukuki konularda görüş ve öneriler geliştirecek ve bakanlık çıkarlarını korumak için gerekli önleyici hukuki tedbirleri alacaktır.

Kamu kurumlarında dava sayılarının giderek artması ve niteliklerinin uzmanlaşmayı gerekli kılması nedeniyle hizmet satın alması yönteminin kullanılması ihtiyaç haline gelmiştir. Bu nedenle, kadrolu avukatların yetersiz olduğu durumlarda hizmet satın alınması yöntemiyle serbest çalışan avukatlardan yararlanılması kamuya önemli yararlar getirecektir.

Madde 32- Bakanlıkların basınla ve halkla ilişkilerini planlamak ve buna ilişkin faaliyetlerini yürütmek üzere Basın ve Halkla İlişkiler Müşavirlikleri kurulmuştur.

Madde 33- Bakanlıklarda önem ve öncelik taşıyan konularda bakanlık makamına yardımcı olmak ve düşünce ve önerilerinden yararlanılmak üzere, bakanlık makamına bağlı olarak bakanlık müşavirleri bulunabilmesi öngörülmektedir.

Bakanlık müşavirlerinin gerekli olup olmadığı ve yirmiyi geçmeyecek şekilde sayıları bakanlıkların kuruluş kanunlarında belirlenecektir.

Madde 34- Bakanlıklarda bakanın çalışma programını; resmi ve özel yazışmalarını; protokol ve tören işlerini düzenlemek, yürütmek ve bakanın vereceği diğer işleri yapmak üzere Özel Kalem Müdürlüğü kurulması hükme bağlanmaktadır.

Madde 35- Modern yönetim anlayışında kurumlarda çalışanların sadece verili niteliklere sahip personel olmaktan çıkarılıp, nitelik lerinin sürekli olarak geliştirilebileceği ve dolayısıyla performanslarının artırılabileceği bir insan kaynağı anlayışına geçilmesi hedeflenmektedir. Bu nedenle, bakanlıklarda, bu işlevleri yerine getirmek üzere personel birimi yerine İnsan Kaynakları Daire Başkanlığının kurulması öngörülmüştür.

Maddede ayrıca insan kaynakları daire başkanlığının görevleri sayılmıştır.

Madde 36- Yeni kamu yönetimi anlayışına uygun olarak yardımcı hizmet birimlerinde benzer hizmetleri yapan birimler biraraya toplanarak Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı kurulması
öngörülmüştür.

Destek Hizmetleri Daire Başkanlığı bakanlığın kuruluş amacını gerçekleştirmek üzere çalışan hizmet birimlerine destek hizmetlerini vermekle yükümlüdür. Maddede bu daire başkanlığının görevleri de sayılmıştır.

Madde 37- Bakanlık bağlı ve ilgili kuruluşlarının danışma ve yardımcı hizmet birimlerinin görevlerinin tek tek sayılması yerine, bakanlık merkez teşkilatındaki benzer birimlerin görevlerinin esas alınarak düzenleneceği öngörülmüştür. Bu kapsamda, bağlı ve ilgili kuruluşların danışma ve yardımcı hizmet birimleri ile görevleri kuruluş mevzuatlarında bakanlık merkez teşkilatındakine benzer şekilde düzenlenecektir.

Madde 38- Kanunun üçüncü kısmı kamu yönetiminde denetime ayrılmıştır. Bu kısımda kamu yönetimindeki geleneksel denetim uygulamaları köklü bir şekilde değiştirilmeye çalışılmaktadır.

Herşeyden önce, bu maddede denetimin amacı yeniden belirlenmekte ve denetimde rehberlik, eğitim ve danışmanlık yaklaşımı öne çıkarılmaktadır. Böylece kamu yönetiminde hataları bulmak değil, onları ortaya çıkmadan önlemek, iyi uygulamaları yaygınlaştırarak kamu yönetiminin sistem ve süreçlerinin geliştirilmesini sağlamak ve çalışanları geliştirmek suretiyle performanslarını artırmak mümkün olacaktır.

İkinci olarak, kamu yönetiminde denetimin kapsamı da yeniden tanımlanarak zenginleştirilmektedir. Buna göre, kamu yönetiminde sadece iş yapma süreçleri veya çalışanların eylem ve işlemlerinin mevzuata uygunluğu değil; aynı zamanda kurumun stratejilerine dayalı olarak geliştirilen kurumsal ve kişisel amaç ve hedeflere, hizmetin kalite standartlarına, kısaca faaliyet sonuçlarına göre değerlendirme hususuna da vurgu yapılmaktadır. Bundan böyle hem kurum ve kuruluşlar, hem yöneticiler, hem de çalışanlar sadece mevzuata uygunluk değil, aynı zamanda performanslarına göre de değerlendirmeye tabi tutulacaklardır. Böylece, kişileri denetleme anlayışından işi geliştirme sürecine geçilmesi amaçlanmaktadır.

Son olarak, yönetimin önceden belirleyeceği başarı ölçütleri ile faaliyet sonuçlarının mukayese edilerek düzeltici tedbirlerin alınması esası getirilmektedir. Bu amaçla, periyodik olarak faaliyet raporlarının hazırlanması, saydamlık ilkesine uygun olarak ilgililere ulaştırılması gerekmektedir. Böylece, yöneticilerin ve yargı organlarının yapacağı denetimin yanında kamuoyunun denetimine de işlerlik kazandırılmış olacaktır. Ayrıca, kurum ve kuruluşların bütçelerinin oluşturulması ve kaynak tahsisi de performanslarına ve rasyonel esaslara bağlanacaktır.

Madde 39- 38 inci maddenin gerekçesinde de kısmen ifade edildiği gibi, geleneksel olarak yürütülen denetimin kapsamı yeniden ele alınmakta ve buna performans denetimi eklenmektedir.

Ayrıca, bu denetimlerin tanımı yapılmaktadır. Denetim işlevi öncelikle iç ve dış denetim olarak ikiye ayrılmıştır. Bu maddede kullanılan kavramlardan;

“Performans” kavramı, kamu kurum ve kuruluşlarının hizmet üretiminde ekonomiklik, verimlilik ve etkililik düzeyini;

“Ekonomiklik” kavramı, hizmetin gerekliliğini, yerindeliğini ve uygun kaliteyi dikkate alarak, faaliyetler için kullanılan her türlü kaynağın (mali kaynaklar, insan kaynakları, bilgi ve teknoloji, bina, demirbaş ve hizmetin yerine getirilmesi için kullanılan diğer girdiler) maliyetinin en aza indirilmesini;

Daha önce de tanımlanan ve bu maddedeki bütünlük bakımından bir kez daha vurgulanması yararlı görülen “Etkililik” kavramı, hedeflere ulaşma düzeyini ve bir faaliyetin planlanan sonucu ile gerçekleşen fiili durum arasındaki oranı;

“Verimlilik” kavramı, mallar, hizmetler ve diğer sonuçlar (çıktılar) ile bunların üretiminde kullanılan kaynaklar (girdiler) arasındaki ilişkiyi; “Verimli bir faaliyet” aynı girdi ile en çok çıktının elde edilmesi veya aynı çıktının en az girdi ile uygun kalite dikkate alınarak sağlanmasını;

“Performans ölçütü” kavramı, kurumun başarısı değerlendirilirken gözönüne alınması gereken kıstasları;

“Performans hedefi” kavramı, ulaşılacak kabul edilebilir, ölçülebilir hedef ve standartları;

“Performans göstergesi” kavramı, hedef ve standartlara karşı ulaşılan sonuçları,

ifade etmektedir.

Madde 40- Denetimin amacı, kapsamı ve yöntemi ile ilgili olarak getirilen yeniliklere bağlı olarak denetimi yapacak kişi ve kurumlarla ilgili yeni düzenleme yapma ihtiyacı ortaya çıkmıştır. Kamu yönetiminin mevcut kurumsal denetim sisteminin etkili olamadığı, kamuoyuna yansıyan çok sayıdaki yolsuzluk ve usulsüzlükler nedeniyle açıkça görülmektedir. Şüphesiz bu yolsuzluk ve usulsüzlüklerin bir çok sebebi olmakla beraber, önemli bir nedeni de bu konuda görevli teftiş kurullarının yeterince etkili ve tarafsız olamamasıdır. Ayrıca, teftişte kullanılan nitelikli insangücü ve diğer kaynak maliyetlerinin ortadan kaldırılması ile birlikte gelişmiş ülkelerdeki yeni anlayışların benimsenmesi de böyle bir değişim zorunluluğunu ortaya çıkarmaktadır.

İç denetim için kurumun bütün yöneticileri yetkili kılınmış ve bu sebeple ayrıca teftiş kurullarına ihtiyaç kalmamıştır. Yöneticiler, kurumun faaliyet sonuçlarını ve başarısını kendileri belirlemekle yükümlüdürler. Ayrıca, özel incelemeyi gerektiren durumlar için kendi kurumlarından görevlendireceği kişilere yetkilerini devredebilecektir.

Dış denetim ise mali ve performansa yönelik olarak Sayıştay tarafından yapılacak, merkezi idare ve mahalli idarelere dönük olarak uzmanlaşma sağlanacaktır.

Madde 41- Kamu yönetiminin işleyişinde uyulması gereken temel ilkelerden biri de saydamlığın, hesap verebilirliğin sağlanması ve halkın bilgi edinme hakkını kullanmasının sağlanmasıdır.

Kamu yönetiminde saydamlık, yolsuzluk ve usulsüzlüklerin önlenmesi, kamuoyu denetiminin daha etkili hale getirilmesi ve çevre ile kamu kurum ve kuruluşlarının arasındaki etkileşimin güçlendirilmesi için önemli bir araçtır. Bilindiği gibi, kamu halka ait oluşu ve halka karşı sorumlu bir alanı ifade eder. Bu nedenle, kamu yönetimi esas itibariyle halkın yönetimidir ve halkın ortak değerlerini, görüşlerini ve taleplerini hizmetlerine yansıtmak durumundadır.

Kamu yönetiminde saydamlığın hayata geçirilebilmesi için başlıca iki yöntem kullanılır. Bunlardan birincisi, kamunun ürettiği temel nitelikteki karar ve bununla ilgili her türlü belge ve bilgi ile faaliyet ve denetim raporlarının aleni hale getirilmesidir. İkincisi ise alınacak kararlarla ilgili çevrelerin katılımının sağlanmasıdır. İyi yönetişim yapan idarelerin ve toplumların yönetimde daha başarılı sonuçlar aldığı bilinmektedir. İyi yönetişimin sağlanmasının temel ögesi de kamuoyuna bilgi edinme hakkının tanınmasıdır.

Böylece kamu kurumları üzerinde daha etkili ve çok yönlü denetim uygulama imkanı sağlanmış olacaktır. Maddede bilgi edinme hakkı ve dolayısıyla saydamlığın sağlanmasına yönelik hükümler öngörülmüştür.

Madde 42- Daha önce de açıklandığı gibi, yeni kamu yönetimi anlayışında denetime çok önem verilmekte ve bu denetimin de daha çok doğrudan halk tarafından yapılmasına yönelik mekanizmalar geliştirilmektedir. Bu çerçevede mahalli idareler bakımından bir halk denetimi aracı olarak mahalli idareler halk denetçiliği sistemi getirilmektedir.

Ülkemizde uzun yıllardır kurulması yönünde tartışmaların yaşandığı ombudsmanlık sistemi, bu Kanunla ilk kez mahalli idareler bakımından öngörülmektedir.

Maddede mahalli idareler halk denetçisinin seçimi, görev ve yetkileri, başvuru yolları, raporları ve raporlarının sonuçları ayrıntılı bir şekilde düzenlenmektedir.

Ombudsmanlık niteliği itibariyle idare ile ihtilafa düşmüş kişi arasında, konunun yargı mercilerine intikal ettirilmesinden önceki aşamada hakemlik yoluyla ihtilafın çözümlenmesini amaçlayan bir müessesedir. Bu nedenle, halk denetçisine müracaat yargıya başvuru süresini durdurmakta, kişilerin daha sonra yargıya müracaatı da engellenmemiş olmaktadır. Ayrıca, yargıya intikal edecek ihtilafların sayısı azaltılarak yargı organlarının iş yükü de hafifletilmektedir.

Madde ile, halk denetçilerinin denetçilik görevine tam olarak zaman ayırabilmesi için gerekli bütçenin il özel idaresinden verilmesi ve bu suretle denetçilerin sadece bu görevlerini yapması amaçlanmaktadır. Kamuda görev yaparken halk denetçiliğine seçilen kişilerin, görevleri süresince izinli sayılarak görev süreleri dolduğunda önceki görevlerine dönme imkanı da getirilmektedir.

Ayrıca, halk denetçilerinin daha önce tabi oldukları sosyal güvenlik kurumu ile de ilgisi kesilmeyerek sosyal güvenceleri devam ettirilmektedir.

Madde 43- Yeni kamu yönetimi anlayışıyla birlikte kamu kurum ve kuruluşlarında stratejik yönetime geçilmektedir. Dolayısıyla, klasik anlamdaki mevzuata uygunluk denetimi yerini mevzuata uygunluk yanında stratejik plan ve programlara, performans ölçütlerine ve hizmet kalite standartlarına uygunluğun da arandığı bir denetim anlayışına bırakmaktadır. Böylece, yöneticilerin yapmadıkları icraattan dolayı sorumlu tutulmadığı sistem terkedilerek performans denetimi kapsamında bunlardan da sorumlu tutulması söz konusu olmaktadır. Böylece, kamu kurum ve kuruluşlarında çalışanlar sıralı amirlerine karşı maddede belirtilen kriterlere uygun davranıp davranmadıklarından da sorumlu tutulacaktır.

Madde 44- Bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarında kanun düzeyinin altındaki idari düzenlemelerde adeta bir enflasyon yaşanmaktadır. Çoğu yayınlanmadığı için hizmet alanların bilgisi dahilinde olmayan idari düzenlemelerle kamu hizmetleri yerine getirilmektedir. Bunun önlenmesi bakımından önceden kanunla düzenlenmedikçe ve açıkça yetki verilmedikçe yönetmelikle düzenleme yapılamayacağı hükme bağlanmaktadır.

Anayasanın 124 üncü maddesinde Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelik çıkarabilmeleri öngörülmüştür. Buna göre, yönetmelik, ilgili idarenin kendi görev alanına giren konularda olmalı ve bir kanun veya tüzüğe dayanmalıdır.

Yönetmeliğin amacı bu kanun ya da tüzüklerin hükümlerine aykırı olmamak üzere onların uygulanmasını sağlamaktır. Dolayısıyla, yönetmelik çıkarabilmek için konunun önceden kanun veya tüzükle düzenlenmiş olması ön şart niteliğindedir. Anayasanın 115 inci maddesine göre tüzükler de kanunun uygulanmasını göstermek veya emrettiği işleri belirtmek üzere ve kanunlara aykırı olmamak şartıyla çıkarılabileceğinden, önceden kanunla düzenlenmeyen konularda yönetmelikle düzenleme yapılmasına imkan bulunmamaktadır. Anayasa Mahkemesi de muhtelif kararlarında, yürütmenin düzenleme yetkisinin sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetki olduğunu; bu nedenle, yasalarla düzenlenmemiş alanlarda yürütmenin genel nitelikte kural koyma yetkisinin bulunmadığını belirtmektedir.

Sonuç olarak, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, bir konu önceden kanunla düzenlenmedikçe ve kanunda yönetmelik çıkarılacağı açıkça belirtilmedikçe yönetmelik veya benzeri düzenleme yapmamaları öngörülmektedir.

Madde 45- Merkezi ve mahalli idareye dahil bütün kamu kurum ve kuruluşlarının uyması gereken temel ilkelerden biri de hizmetlerin vatandaşa en yakın birimlerden verilmesi ve bir işlem en alt düzeyde hangi kademede tamamlanabiliyorsa işlemin o kademede bitirilmesidir. Bu ilkenin gerçekleşebilmesi için kurum ve kuruluşlarda yetkilerin alt kademelere devredilmesi gerekmektedir. Maddede bu ilkelerin hayata geçirilebilmesi için gerekli düzenleme yapılmaktadır.

Madde 46- Kamu yönetiminin işleyişindeki önemli unsurlardan biri de çalışanlardır. Çalışma hayatı özel olarak düzenlenmesi gereken bir konudur. Ancak, kamu yönetiminin temellerini düzenleyen bir kanunda kamu yönetimi ile ilgili olarak yapılması gereken diğer düzenlemelerin de temel yaklaşımına ilişkin hükümlerin bulunması gerekmektedir. Bu çerçevede insan kaynaklarına ilişkin düzenlemede esas alınacak temel yaklaşım bu maddede belirlenmektedir.

Maddede kamuda istihdam sistemine yeni bir yaklaşım getirilmektedir. Mevcut kamu yönetiminin ciddi anlamda personel sorunlarıyla karşı karşıya kaldığı bilinmektedir. Bu sorunların en başında personel sayısının fazlalığı gelmektedir. Kamu işçileri ve sözleşmeliler de dahil olmak üzere yaklaşık olarak 2.6 milyon civarında kamu çalışanı bulunmaktadır. Bir diğer sorun, kamu personelinin yeni değişme ve gelişmeler karşısında ihtiyaç duyulan niteliği ile ilgilidir. Mevcut personelin önemli bir kısmı genel idare hizmetlerinde (yaklaşık 320.000) ve yardımcı hizmetler sınıfında (yaklaşık 150.000) görev yapmaktadır. Dikkatli bir analizle kamu personelinin büyük bir kısmının halka hizmet üretmek yerine kamu yöneticisine hizmet ürettiği söylenebilir. Ayrıca, kamu yönetiminde farklı fonksiyon ve hizmetler için kendi alanında uzmanlaşmış çok sayıda insan kaynağına ihtiyaç bulunmaktadır. Bir başka sorun ise, aşırı merkezileşme sonucunda Ankara’da istihdam edilen personel sayısının artmasına karşın değişik illerde çalışacak personelin temin edilememesidir.

Diğer taraftan, devlet memurluğu sisteminin, ömür boyu istihdam garantisi tanıması, liyakat sisteminin bozulması, kariyer planlamasının yapılamaması ve cezalandırma sisteminin öne çıkması sebebiyle etkisini kaybettiği ve kamu yönetiminin ağır bir sorunu haline geldiği söylenebilir.

Maddede kamu yönetimi sisteminin karşı karşıya kaldığı bu sorunlarla ilgili olarak devlet memurları sayısının azaltılması, işgücü planlaması yapılması, nitelikli istihdamın sağlanabilmesi, liyakatın ve ehliyetin öne çıktığı istihdam politikasının uygulanmasına imkan sağlamak amacıyla yeni düzenlemeler öngörülmektedir. Sözleşmeli personelin yaygınlaştırılması ve kısmi zamanlı istihdam uygulaması bunlara birer örnektir.

Maddede müsteşarların ve başkanlık ve genel müdürlük şeklinde kurulan bağlı ve ilgili kuruluşlarda kendi genel kurullarının seçimi ile gelenler dışındaki başkan ve genel müdürlerin görev süreleri hükümetin görev süresi ile sınırlandırılmaktadır. Bununla güdülen temel amaç, liyakat sistemini bütünüyle değiştirmek değil; öteden beri her hükümetin iktidara geldiğinde takım çalışmasına uyum sağlayacak bir kadro oluşturma gerekçesiyle üst düzey kamu yöneticilerini değiştirme konusundaki uygulamaları yeniden düzenlemek ve bunu sınırlandırmaktır. Öteden beri yapılan uygulamalarda mağduriyetle sonuçlanan ve yargı organlarını çok meşgul eden bu tür tasarruflar belirli bir esasa bağlanmakta ve bu kişilerin özlük hakları korunmaktadır.

Madde 47- Mahalli idarelerde bazen nitelikli personel bulmada güçlüklerle karşılaşılabilmektedir. Özellikle yönetici kademesi bakımından bu güçlük daha da artmaktadır. Bu durumu aşabilmek bakımından mahalli idarelerin merkezi idarede çalışan memurları geçici görevle görevlendirmesine imkan tanınmaktadır. Bu şekilde görevlendirilenler kurumundan izinli sayılmakta ve asıl kadroları ile de ilgileri devam etmektedir. Merkezi idare birimlerinin birbirlerinden personel görevlendirmesi genel hükümler çerçevesinde mümkün olmakla birlikte, bakanlıklarda bakanın talebine ve ilgili personel ile kurumunun muvafakatine bağlanarak açıklığa kavuşturulmaktadır.

Madde 48- Kanun kapsamında merkezi ve mahalli idareler ile bunların bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşlarının bulunduğu bilinmektedir. 3 üncü maddenin gerekçesinde de açıklandığı üzere, Cumhurbaşkanlığının merkezi idare içinde yer aldığı tartışmasız olmasına rağmen, Cumhurbaşkanlığının anayasal konumu ve Anayasanın 107 nci maddesi nedeniyle, 3 üncü maddede Cumhurbaşkanlığı bu Kanunun uygulaması bakımından merkezi idare içinde sayılmamış; dolayısıyla Kanun kapsamı dışında bırakılmıştır. Milli Savunma Bakanlığı ise diğer bakanlıklarla birlikte merkezi idare içinde yer aldığından Kanun kapsamına dahildir.

Bununla birlikte, Milli Savunma Bakanlığının kuruluş ve görev özelliklerinden dolayı, maddede bu Kanunun ikinci kısmındaki hükümler ile 46 ncı maddesinin bu bakanlık hakkında uygulanmayacağına açıklık getirilmekte ve 3046 sayılı Kanunla bu konuda öngörülen istisna korunmaktadır.

Diğer taraftan, merkezi ve mahalli idareler ile bunların bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşları arasında sayılamayacak olan Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Sekreterliği ile bu Kanun bakımından yukarıda sayılan idare ve kuruluşların tanımları içinde yer almayan Türk Silahlı Kuvvetlerinin Kanunun kapsamı dışında bulunduğu açık olduğundan, bu Kanun hükümlerinin uygulanmayacağı kurumlar arasında bunların sayılmasına gerek görülmemiştir.

Madde 49- Madde ile, kaldırılan hükümler ve kurumlar belirtilmektedir.Bu kapsamda öncelikle bakanlıkların ve mahalli idareler hariç diğer kamu kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanmalarının ve görevlerinin genel esaslarının belirlendiği 3046 sayılı Kanun, 108 sayılı Savunma Sekreterlikleri Kurulmasına Dair Kanun ve 72 sayılı Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulunun Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname yürürlükten kaldırılmaktadır.

Ayrıca, Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü kaldırılmaktadır. Dışişleri Bakanlığı ile Türk İşbirliği ve Kalkınma İdaresi Başkanlığı dışındaki bakanlık ve kuruluşların yurtdışı teşkilatları da kaldırılmakta ve bunlara ait yurtdışı kadroları iptal edilmektedir. Diğer taraftan, merkezi idareye dahil kurum ve kuruluşlarının teşkilatlanması ile görev ve yetkileri bu Kanunla yeniden belirlendiği için, bunların kuruluş, görev ve yetkilerine ilişkin kanunların ve kanun hükmünde kararnamelerin bu Kanuna aykırı bulunan hükümlerinin uygulanmayacağı açıklığa kavuşturulmaktadır.

Geçici Madde 1- Bu Kanunun 6, 7, 8 ve 9 uncu maddelerinde düzenlenen merkezi idare ile mahalli idareler arasındaki yeni görev, yetki ve sorumluluk dağılımına uygun olarak bazı bakanlıkların mevcut taşra teşkilatlarının görev ve yetkileri, bina, araç, gereç, taşınır ve taşınmaz malları, alacakları ve borçları, bütçe ödenekleri ve kadroları ile birlikte olmak üzere personeli ilgili mahalli idarelere devredilmektedir.

Bunlardan Kültür ve Turizm ile Çevre ve Orman Bakanlıklarından ve Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu ile Gençlik ve Spor Genel Müdürlüklerinden belediyelere devredilenlerin büyükşehir belediyesi bulunan yerlerde paylaşımının özel kanununda belirtilen hükümlere tabi tutulması öngörülmektedir.

Sağlık Bakanlığının eğitim hastaneleri dışındaki hastaneleri ile sağlık evi, sağlık ocağı, sağlık merkezi ve dispanser gibi koruyucu sağlık hizmeti veren tesislerinin önce il özel idarelerine devredilmesi ve daha sonra il özel idarelerince, Sağlık Bakanlığı tarafından belirlenen esas ve usullere göre hastaneler dışında kalanların belediyelere devredilmesine imkan sağlanmaktadır.

Tarım ve Köyişleri Bakanlığının ulusal ve bölgesel düzeyde faaliyet gösteren araştırma enstitüleri ile laboratuarlarının, Bakanlığın ulusal ölçekte yerine getireceği hizmetler dikkate alınarak, merkez teşkilatında kalmasında zorunluluk görülmektedir. Bunlar dışındaki enstitü ve laboratuvarlar ile üretme istasyonlarının il özel idarelerine devredilmesine imkan sağlanmaktadır. Ancak bunlardan enstitü ve laboratuvarlar il özel idarelerince Tarım ve Köyişleri Bakanlığı tarafından belirlenen esas ve usullere göre üniversitelere, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına veya belediyelere de devredilebilecektir.

Milli Eğitim Bakanlığı dışındaki bakanlıklar ile kamu kurum ve kuruluşlarına bağlı sağlık, tarım, adalet, tapu kadastro ve Anadolu meteoroloji meslek liselerinin Milli Eğitim Bakanlığına devredildiği hükme bağlanmaktadır. Böylece, eğitimin yönetiminde çok başlılık kaldırılmaktadır. Bu fıkrada öngörülen devir işlemleri ile bu okulların personelinden devredilecek olanlara ait işlemlerin Milli Eğitim Bakanlığı ile devreden bakanlık veya kuruluşlar arasındaki protokollere göre 2003-2004 öğretim yılı sonunda tamamlanması öngörülmektedir. Buna göre, bu okulların öğretmenleri ile idari ve yardımcı hizmetler sınıfı personeli Milli Eğitim Bakanlığına devredilecek, bunun dışındaki personeli ise kendi bakanlık ve kurumlarında kalabilecektir. Gerekli düzenlemeler yapıldıktan sonra bu okullar Milli Eğitim Bakanlığının okulları ile birlikte il özel idarelerine devredilecektir.

Milli Eğitim Bakanlığı ile Sağlık Bakanlığına ait devirler dışındaki devir ve tasfiye işlemlerinin, Bakanlar Kurulu tarafından yürürlüğe konulacak esas ve usullere göre en geç bir yıl içinde tamamlanması öngörülmektedir. Bu bakanlıkların taşra teşkilatlarına ait devir işlemlerinin kadrolar dışında bir yıl içinde, kadroların ve taşra teşkilatının bunlara ilişkin görev ve yetkilerinin devrinin de Bakanlar Kurulunca yürürlüğe konulacak esaslara göre kademeli olarak beş yıl içinde yapılması hükme bağlanmaktadır. Bu suretle, anılan devir işlemleri tamamlanıncaya kadar Milli Eğitim Bakanlığı veya Sağlık Bakanlığının taşra teşkilatlarının görevlerine devam etmeleri ve maddede öngörülen kadrolara ait atamaların bu bakanlıklar tarafından yapılmasına devam edilmesi mümkün kılınmaktadır.

Geçici Madde 2- Kaldırılan Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün görev ve yetkilerinin devri düzenlenmekte; bu çerçevede Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü İstanbul dışında il özel idarelerine, belediye sınırlarının ilin tamamına yakın kısmını kapsaması ve köy sayısının çok azalmış olması nedeniyle İstanbul’da Büyükşehir Belediyesine devredilmektedir. Ayrıca, 3202 sayılı Kanunda geçen Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü ibaresinden ne anlaşılması gerektiği açıklığa kavuşturulmaktadır.

Geçici Madde 3- Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu kaldırıldığından, Kurul personeli, araç, gereç, taşınır ve taşınmaz malları ile bütçesinin Sayıştay’a devredilmesi öngörülmektedir. Bu hükme göre, Yüksek Denetleme Kurulu başkan ve üyeleri başka bir işleme gerek kalmaksızın birinci sınıfa ayrılmış, birinci sınıfa ayrıldıktan sonra altı yılını tamamlamış ve birinci sınıfa ayrılma niteliklerini kaybetmemiş Sayıştay uzman denetçisi kadrolarına atanmış sayılacaktır.

Madde ile ayrıca, Yüksek Denetleme Kurulu başdenetçileri, denetçileri ve denetçi yardımcılarının Sayıştay meslek mensubu kadrolarına atanmalarında daha önce tabi oldukları mevzuat hükümlerine göre kazanılmış hak aylık derecelerinin esas alınması ve kazanılmış hak aylık dereceleri birinci derece olduğu için Sayıştay uzman denetçiliğine atanmış sayılan başdenetçi ve denetçilerin birinci sınıfa ayrılmalarına ilişkin hususların 832 sayılı Sayıştay Kanunu çerçevesinde Sayıştay Genel Kurulu kararı ile belirlenmesi öngörülmektedir. Böylece, Yüksek Denetleme Kurulu başdenetçileri ile denetçilerinden, bu Kanunun yürürlüğe girdiği tarih itibariyle kazanılmış hak aylık derecesi olarak birinci derece aylığını almış olanların, 832 sayılı Kanunun birinci sınıfa ayrılma şartlarını düzenleyen ek 6 ncı maddesinin birinci fıkrasının (4) numaralı bendinde öngörülen şartları taşımaları kaydıyla birinci sınıfa ayrılmalarına ilgili mevzuat çerçevesinde karar verilmesine imkan sağlanmaktadır.

Bu düzenleme ile, Yüksek Denetleme Kurulu başdenetçi, denetçi ve denetçi yardımcıları Sayıştay meslek mensubu kadrolarına atandıkları tarihten itibaren 832 sayılı Kanuna tabi olacaklar; başdenetçi ve denetçilerden kazanılmış hak aylık derecesi olarak birinci derece aylığını aldıkları için Sayıştay uzman denetçiliğine atanmış sayılanların, hizmet sürelerine bakılmadan 832 sayılı Kanunun ek 6 ncı maddesinin (4) numaralı bendinde yer alan şartları taşımaları kaydıyla birinci sınıfa ayrılma işlemleri yapılacak ve birinci sınıfa ayrılmalarına karar verildikten sonraki bazı özlük haklarının kazanılması için tamamlanması gereken üç ve altı yıllık süreler için Sayıştayda geçecek hizmet süreleri esas alınacaktır.

Sayıştay meslek mensuplarının birinci sınıfa ayrılma şart ve yöntemlerinin belirlenmesi de 832 sayılı Kanunun ek 6 ncı maddesinin ikinci fıkrası ile zaten Sayıştay Genel Kurulunun yetkisine bırakılmış bulunduğundan aynı hüküm bu madde kapsamındaki personel hakkında da uygulanacaktır.

Geçici Madde 4- Yurtdışı hizmetlerin yürütülmesine ilişkin düzenleme gereği çıkarılması gereken Bakanlar Kurulu kararının çıkarılma süresi ile halen yurtdışında görevli bulunan personelin durumu düzenlenmektedir.

Geçici Madde 5- Bu Kanunun yürürlüğe girmesi ile birlikte kamu yönetiminde yeni bir sistem de başlayacağından, önceki düzenlemeler çerçevesinde oluşmuş bulunan kamu kurum ve kuruluşlarının yapısında da değişiklikler zorunlu hale gelmektedir. Bu nedenle, bu kurum ve kuruluşların kuruluş mevzuatlarında bu Kanunda belirtilen ilkeler doğrultusunda değişiklikler yapılması için bir süre verilmektedir.

Geçici Madde 6- 5 inci maddenin (l) bendine aykırı mal ve hizmet üretimi yapan birimlerin iki yıl içinde tasfiye edilmesi öngörülmek suretiyle bu durumdaki kurum ve kuruluşların durumlarını yeni düzenlemeye uygun hale getirmeleri için imkan sağlanmaktadır.

Geçici Madde 7- Bu Kanun uyarınca yapılacak düzenlemeler nedeniyle kadro unvanı ve derecesi değişen veya kaldırılanların eski kadrolarına ait her türlü haklarının yeni görevlerinde kaldıkları sürece şahıslarına bağlı olarak saklı tutulacağı hükme bağlanmaktadır.

Geçici Madde 8- Maddede, teşkilatlar yeniden düzenleninceye ve bu düzenleme uyarınca yeni kadrolar tespit ve ihdas edilinceye kadar mevcut kadroların kullanılmasına devam edileceği hükme bağlanarak geçiş döneminde herhangi bir mağduriyete yol açılmaması amaçlanmaktadır.

Geçici Madde 9- Mevcut kadroların sayılarında artış yapılmamak kaydıyla 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararname esaslarına göre sınıf, unvan ve derece değişikliği yapılabilmesi için altı aylık bir süre öngörülmekte ve bu suretle kadroların yeni düzenlemelerle uyumlu hale getirilmesi amaçlanmaktadır.

Madde 50- Yürürlük maddesidir.
Madde 51- Yürütme maddesidir.